在国资国企深化改革的大环境下，很多城投类公司尤其是中小城市的城投类公司走到了尽头，城投公司究竟要往哪里走，要如何破茧成蝶，实现转型新生，需要切实可行的路径和模式。徐州国投集团组建7年以来，通过在理清和政府的关系、积极打造新业务板块、切实加强风险控制、全面提升内部管理等方面做出成效，成功实现转型，其转型路径和模式，值得探究和借鉴。
改革开放以来，我国经济实现了腾飞，城市建设成效显著，特别是最近十几年，城市化进程不断加快，在这期间，城投公司扮演着重要角色。而且，未来10到20年间，我国城市人口还将持续增加，城市需要更加完善的基础设施来提供服务，如何保证城投公司端好政府和市场的天平，实现可持续发展成为了重要命题。
城投公司产生于20世纪90年代初期，是在国务院进行新一轮投融资体制改革、要求地方政府不再直接负责基础设施建设，和国家实施中央与地方政府分税制改革这两大政策背景下，地方政府为解决城市发展建设资金问题而纷纷成立的平台性公司。城投类公司种类繁多，有城市投资公司、城市建设公司、城市开发公司、城市资产经营公司等各种类型。城投公司发展迅速，但在国家新一轮清理政府债务的洪流中，普遍暴露出市场化程度很低、融资能力基本丧失、负债过重、业务发展模式单一的问题。在国资国企深化改革的大环境下，很多城投类公司尤其是中小城市的城投类公司走到了尽头，城投公司究竟要往哪里走，要如何破茧成蝶，实现转型新生，需要切实可行的路径和模式。截至2017年3月底，与组建之初相比，徐州国投集团资产总额增长28.29%;净资产增长91.47%;资产负债率由66.57%降低至50.29%，下降了16.28个百分点，较好地实现了国有资产保值增值。可以说，过去的7年，徐州国投集团实现了跨越式发展，达成了再造一个新国投的目标。在大部分城投公司经营陷入困境的背景下，徐州国投集团的转型路径和模式，提供了有益探索和参考。
一、徐州国投集团简介
徐州国投集团是由原市国投总公司、市投资总公司和市城投总公司三家投资公司合并重组，后又接收海鸥集团和特饲公司两家市属企业，组建而成的大型国有综合性企业。企业于2010年4月注册，注册资本金10.48亿元人民币，共有二级公司29家，其中全资公司13家、控股公司5家、参股公司10家，另有1家差额拨款事业单位。国投集团组建以来，各项经济指标实现了跨越式增长，重组当年即成功实现扭亏为赢，连续7年超额完成市国资委下达的考核指标，2010—2016年累计完成营业收入374158.43万元，累计实现利润总额62796.45万元，累计实现净利润60076.49万元，累计上缴国有资本收益10848.15万元。
二、转型背景
1.经济政策环境倒逼。城投公司作为政府的投融资平台，在城市建设发展过程中，发挥着重要作用。随着我国经济进入新常态，经济下行压力不断加大，供给侧改革的不断深入，日益严格的金融和土地政策，再固守一些传统的发展模式，城投类企业将难以为继。加之国务院在《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)中明确提出建立规范的地方政府举债融资机制，赋予地方政府适度举债权限，剥离融资平台公司替地方政府融资的功能，城投类平台公司的转型迫在眉睫。城投公司转型，既是“地方政府自主发债”和“剥离平台公司政府融资职能”的改革倒逼，也是在国资国企改革背景下朝着市场化、可持续发展的自我救赎。
2.徐州城市建设需要。三家公司合并之前，均为徐州城市建设作出了重要贡献，比如，原国投总公司完成了高速公路股权投资和徐州迎宾馆(开元名都大酒店)建设，市投总公司承建了湖北路体育馆、代偿了观音机场上亿元的债务，城投总公司完成了淮海路拓宽和古彭广场拆迁安置、建设了徐州科技城等。但随着徐州城市建设步伐的加快，在棚户区改造、城建工程、高铁建设、交通建设等方面，新盛、新水、新田、高铁投资公司等一系列城投性质的企业应运而生，在各自领域发挥着作用。与徐州建设特大型区域性中心城市战略要求相比，三家公司存在着一些短板，例如，资产规模小，资产质量不高，融资空间有限，难以满足轨道交通等重大城市交通基础设施项目投融资需要;主业不突出，管理层级过多，投资方向雷同、缺少核心业务，企业的发展方向、产业布局、经营管理机制等急需调整改善等等。2010年，徐州市委、市政府为进一步提高市级国有资本集中度和运作效率，对三家投资公司进行整合，打造新的城市基础设施投融资平台，将新组建的国投集团作为徐州轨道交通建设的融资主体。
3.自身发展遭遇瓶颈。组建之初的徐州国投集团主要有五大主业板块，即城市交通、房地产、能源新能源、金融和资产管理，其中城市交通为第一主业。随着轨道交通建设的不断推进，为满足项目后续融资、建设工作需要，2013年3月20日，徐州市政府下发了《关于完善市级投融资公司国有资产监管体制的通知》，轨道公司控股股东由徐州国投集团变更为徐州市国资委，标志着轨道交通从徐州国投集团正式剥离，城市交通主业板块在国投集团丧失第一主业位置，接下来的路如何走，企业如何突破瓶颈实现发展，成为了摆在眼前的现实问题，转型是一个必然选择。
三、转型路径与模式
城投公司转型要解决四个关键问题，即要进一步理清和政府的关系、要积极打造新业务板块、要切实加强风险控制、要全面提升内部管理;要把握三个突破点，即明确目标、促进转型，精准定位、谋划发展，锤炼管理、强化内功。从徐州国投集团的转型路径和模式来看，基本回答好了这几方面问题。
1.找准自身定位，明确发展目标。组建之初，徐州国投集团主要职能为徐州市重大城市交通基础设施投资、融资和建设主体，政府授权国有资产的经营管理主体，经营性城市基础设施项目(含自营项目)运营主体。经营范围包括城市重大交通基础设施项目融资、投资、建设、运营和管理，城市配套基础设施投资、建设，城市开发建设、项目投资和参股经营，市政府授权范围内国有资产经营管理等。因为较好的发展基础，2016年，徐州国投集团被徐州市国资委选定为首家国有资本投资运营公司改革试点，企业定位也由原来单纯的企业定位，转变为全市经济社会发展战略实施者、引导者的定位，增强了发展的主动性和高标准性。定位为实现市委市政府战略意图的重大产业项目和公共服务的投资主体;以市场方式进行资本运作的融资主体;推动国有企业改革重组、实现国有资本进退有序的产业整合主体;促进战略性新兴产业发展和企业科技创新的创业投资主体。
在与国资委的监管关系上，徐州国投集团取得9项授权，即自主决定年度投资计划和投资项目;自主决定企业融资、抵押、担保事宜;按照国家有关规定，决定权属企业内部产权无偿划转、协议转让事项和二级及以下国有控股企业持有的国有产权通过产权交易市场公开转让事项;自主决定本公司及所属企业重大资产处置事项;在法律法规和国资监管规定的比例或数量范围内，增减持上市公司股份事项;在国资监管规定范围内决定出资企业注册资本及其变动事项;根据企业效益增减情况和市国资委调控工资总额的要求决定职工工资总额，报国资委备案;根据国家和省有关规定和国资考核导向，对经理层实施个性化考核;市场化选聘的职业经理人实施市场化薪酬分配机制，可采取多种方式探索完善中长期激励机制。
2.结合自身实际，打造主营业务。轨道交通业务的剥离，一度让徐州国投集团陷入迷茫，经过细致深入的分析，将主营业务确定为能源新能源、健康养老、金融、城市交通、房地产、资产管理6大业务板块。
能源新能源板块。与华润电力工程服务有限公司合资成立了徐州华兴投资有限公司。以华兴公司为平台，参股投资了徐州华润电力有限公司、铜山华润电力有限公司、江苏阚山发电有限公司等火力发电厂。同时积极拓展新能源产业，与徐州华源太阳能科技有限公司合资组建沛县国源光伏电力有限公司、出资4000万元组建徐州国晟光伏电力有限公司，总投资约2亿元的24MW光伏发电项目相继并网发电，成为了新的经济增长点。出资1.53亿元与新奥燃气发展有限公司合资组建徐州国投新奥能源有限公司。出资2600万元组建徐州国新生物质能源科技有限公司，在沛县安国镇投资1.3亿元，建设6MW秸秆沼气发电项目。
健康养老板块。出资3000万元组建徐州华安健康管理有限公司，采取“2+N”的发展模式，以1家二级康复医院、1家社区居家养老服务中心为基础，布局N家分支机构、复合式社区连锁小型机构。其中，康复医院项目由华安健康与江苏澳洋健康产业投资控股有限公司合资组建徐州澳洋华安康复医院有限公司进行运作，项目已于2017年5月底营业。
金融板块。持有江苏银行、江苏紫金保险公司、淮海农商行、彭城农商行、徐州盛融科技小贷公司、徐州盛汇科技小贷公司等金融机构股权。
城市交通。持有江苏京沪高速公路有限公司股权、江苏宁宿徐高速公路有限公司股权、江苏省铁路发展股份有限公司股权、徐州新通预制构件制造有限公司股权。组建徐州新亚欧国际物流有限公司，负责徐州中亚铁路国际货运班列政府补贴的申请、审核、发放等工作，通过努力，徐州中亚铁路国际货运班列实现常态化开行。
房地产板块。现有徐州国泰房地产开发有限公司、徐州华安房地产开发有限责任公司和徐州成功物业管理有限责任公司等三家全资房地产公司、物业公司，先后投资建设了“汉之源”拆迁定销商品房、科技城、徐州新体育馆等公益性基础设施和保障性住房，自主或参与开发了成功大厦、海云大厦、国泰山居花园、品山名邸、菁华逸景、华安龙熙庄园、鼓楼生态园、奎园明月园、国信龙湖世家等商业楼盘。
资产管理。拥有徐州海鸥集团有限公司、徐州市彭富资产管理有限公司、徐州华强资产管理有限公司、徐州特种饲料有限公司、徐州科创创业园管理有限公司等全资、控股企业，持有淮海中联水泥有限公司等企业股权。拥有大宗房产约16万平方米，并且围绕推动“大众创业、万众创新”，大力发展楼宇经济，兴办科创创业园与各类专业市场，增强就业促进效应与产业集聚效应，形成了五大市场，包括：(1)科创创业园。省科技厅命名的“省级科技企业孵化器”，入驻园区小微科技型企业近300家，提供1500多个就业岗位，利用A座近千平方米地下室与市科技局合作建设了省级众创空间——淮海创客汇。(2)海云电脑大世界。海云电脑大世界是淮海经济区内规模最大、档次最高、商品最全的大型电子信息产品专业市场。2016年，市场年交易金额达6.5亿元，入驻企业336家，提供1000多个就业岗位。(3)纺织品批发市场。纺织品批发市场设有摊位260个，先后获得“江苏省三星级文明诚信市场”、省级“文明市场”、“物价信得过单位”、“放心消费先进集贸市场”等多项荣誉称号。(4)徐州古玩城。2015年8月份开业，提供工作岗位400多个。(5)徐州体育馆。占地66700平方米，包含主馆、副馆、行政管理中心三个单体建筑，体育馆主要承接各类赛事，并积极考虑赛后运营，充分利用附属及闲置设施，开展演出、会展、休闲等多种经营，最终打造为集体育、文化、休闲、娱乐和商业为一体的综合化、复合化体育中心。
3.加强风险防控，拓展融资渠道。在内部管理方面，着力优化管控理念和体制机制，建立集团化管控模式。实行“双向进入、交叉任职”，建立健全党委会、董事会、监事会和经理层各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构。围绕壮大主业，在股权投资上有进有退，将集团本部建设成为全集团公司的战略决策中心、财务中心、监管中心和资本运营中心。设立战略决策委员会、风险控制委员会，构建内部控制体系，保障集团健康发展和国有资产保值增值。全面推行依法治企和落实安全生产责任制。充分利用法律顾问制度，以预防为主，加强对法律风险的防控，对集团公司签订的合同、协议事先做好法律审查，从源头上防范法律风险。对集团公司涉外的矛盾纠纷，力争通过法律途径解决，在法律的框架内有效维护集团公司的合法权益。坚持“党政同责、一岗双责”，时刻筑牢安全生产防线，强化企业主体责任，大力开展安全生产宣传教育，坚持定期巡查和专项巡查相结合，不断完善安全生产管理体系，坚决遏制安全事故的发生。在融资方面，创新银企战略合作关系，推广以集团为贷款主体和加长贷款期限为目标的融资思路，融资成本不断降低，融资能力不断增强。
2012年以来，共融资20余亿元，为集团各主业发展提供资金支持。同时，注重发挥国有资本的引领作用，引导市外资本参与徐州经济社会发展。先后与华润电力、中建材、苏交控、省国信等央企、省企及澳洋、新奥等民营百强企业组建合资公司，投资兴办徐州华润、铜山华润、阚山电力、澳洋华安康复医院、国投新奥能源公司等经济实体，累计吸引市外资本50多亿元。
4.加强制度建设，提升内部管理。一方面，强化制度管控。建立了涵盖行政办公、人力资源、财务、审计、资产运营、工程管理、法律事务等类别的规章制度60余项，编制完成了集团公司《发展战略规划》《管理制度汇编》《流程管理手册》《岗位职责规范》等管理材料，形成了较为全面的内部管理体系。坚持“用制度管人、照规章办事、依程序决策、按决定执行”，确保各项工作在制度化规范化的轨道上运行。
徐州国投集团定期开展经济效益审计和财务决算审计，对审计中发现的问题及时提出书面整改意见并下发整改通知书，逐条提出整改要求、整改措施、整改责任和整改期限，确保审计工作取得实效。着力构建监事会、组织人事、纪检监察、审计、群众监督“五位一体”监督格局。制定了《投资管理制度》《对外担保管理制度》《工程管理办法》《房产租赁管理办法》等相关制度，对重点行业、重点领域、重点环节加强监管，规范企业经营行为，全力构筑一个行之有效、层次递进的内部监督体系。
另一方面，加强党建工作。党的十八大以来，徐州国投集团通过群众路线教育实践活动、“三严三实”专题教育、“两学一做”学习教育，始终把学习贯彻好党的创新理论特别是习总书记系列重要讲话精神作为重大政治任务。在市属国企中，率先修订公司章程，做到“三个明确”,即充实章程总则，明确党建工作“四同步”要求，增加“党委会”专章，明确党组织在公司治理中的权责和工作方式，更加凸显党组织在重大决策和选人用人上的领导把关作用;进一步健全党建工作制度体系，党的十八大以来，陆续制定或修订了20余项党建工作制度，内容涵盖了党建工作各个方面，全面从严治党的制度体系初步形成。聚焦中心任务，实施了“强化核心”“科学选人”“强基固本”“反腐倡廉”“凝心聚力”五大党建工程，为企业重组整合、转型升级和科学发展提供了坚强的政治保证和组织保证。
四、转型经验
回顾徐州国投集团转型发展历程，主要有4条经验：
1.坚定发展信心，加强规划引领。“决心就是力量，信心就是成功。”徐州国投集团从组建那天起，就有着明确的目标，从开始的组建轨道公司，到后来的建设成为区域一流国有投融资集团，包括提出的“333”战略(构建三个产业群落、强化三项管理、打造三大亮点)，还有改建国有资本投资运营公司，并力争5年内核心资产重组上市。每年，集团公司均与所属企业签订目标责任状，并按照目标责任状严格考核，兑现奖惩。构建了以市场化为目标、差异化为核心的薪酬分配体系，确定不同的激励标准，这对于集团公司整体目标和规划的落地实施具有很大的促进作用。作为城投公司，在面临发展困境时，必须要坚定信心，带着目标去干，怀着梦想去干，定能闯出一片天地。
2.认清自身优势，拓展主营业务。在这点上，徐州国投集团通过大量细致的工作，充分认清了干什么好，自己能干好什么。首先，针对传统产业，例如房地产、城市交通、资产管理等，通过淘汰落后产能、整合优质资源、加强管理管控等方式，夯实发展基础。例如，为生产型企业远大玻纤公司投资2000万更新生产线，提高产品质量水平;对所属企业的租赁业务进行归并整合，合并到华强资产管理公司，提升了管理效率，降低了管理成本;对于房地产销售工作，积极创新，采取互联网+金融的“彩生活”销售模式，有效化解了库存，开发的房地产项目基本售罄;对于惠州商祺等优质企业，加强混合所有制改革，在产品创新和拓展销售方面加大扶植力度，积极培育上市。其次，针对新兴产业，例如光伏发电、天然气、健康养老等，通过加大项目投资、加快建设运营、加速产业布局等方式，不断培育壮大，形成支柱性产业。例如投资的24MW光伏发电项目、6MW的生物质发电项目、天然气分布式能源站项目等，均展现出良好的发展势头，企业转型发展的带动作用进一步显现。
此外，针对战略性产业，例如新材料、大数据、人工智能等领域，加强政策研究和行业摸底，积极与相关企业或研究机构对接，进行项目储备。例如与九次方、浪潮集团等大数据公司签订战略合作协议;研究石墨烯等新材料的发展情况等。
3.科学选人用人，强化干部队伍。事业成败，关键在人。城投公司组建之初的人力资源大都来自于行政事业单位，随着运作专业化的逐步深化，对金融投资、工程管理、经营管理等高端专业人才的需求日趋迫切。这就要求公司建立合理的人才引进机制，绩效考核和薪酬体系。徐州国投集团本部设8部2室，人员75名，其中领导班子成员6名，中层干部23人。
在人才管理方面，不断创新干部选用机制，通过公开选聘中层干部，进一步提升选人用人工作科学化水平，组建7年多来，先后调整干部210人次。切实深化干部理想信念和道德品行教育，加强干部业务技能培训。开办国投大讲堂，并通过外聘讲师、举办公开课、参加党校学习等多种方式，先后组织开展了《公司法》专题讲座、会计基础工作规范与内部控制、德鲁克管理专题课程系列之《八项基本管理技能》等各类培训共计2000余人，累计投入培训经费150余万元。建立了以业绩为重点，同时由德、能、勤、绩、廉等要素构成的考核评价体系，每年年度终了，中层管理人员进行述职考评，把组织考核与群众测评、定性考评与量化分析结合起来，中层管理人员实行聘用制，聘期为三年，聘任到期则进行任期考核，考核合格方能续聘。让考评在阳光下进行，及时公开考评政策、过程、结果等，为集团公司的改革发展更好地营造出真干事、能干事、干成事的浓厚氛围。
4.维护职工权益，昂扬企业文化。职工是企业最大的生产力，要切实维护职工利益，维护职工的主人翁地位，注重发挥职工的参与和监督作用，凡事关企业改革发展和职工切身利益的重大事项，必须提交职代会通过后方能实施。徐州国投集团在企业重组过程中，强调职工是企业改革的主体而不是改革的对象，改革成本不应由职工来承担，1000多名职工无一人待业、无一人下岗、无一人买断工龄。
另外，在企业管理中，企业文化是一个企业赖以长远发展的精神保障，国有企业的性质决定了文化建设必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，以社会主义核心价值观为引领，这也是打造国有企业凝聚干事创业激情、发扬团结奉献精神的文化软实力的内在需求。在整合提炼原几家公司企业文化的基础上，编制了集团公司《企业文化手册》和《员工手册》。
将党建工作和文化建设深度融合，把党组织作为滋养先进文化的有力阵地，把党员作为承载先进文化的价值坐标，汇聚起上下同心、奋发有为的强大动力。在日常管理中，注重通过合理化建议、知识竞赛、征文活动、演讲比赛、文体活动、文艺会演等活动，团结干部职工，激发干事激情，增强创业干劲，营造了团结协作、敬业奉献、开拓进取、不断超越的企业文化氛围，为集团公司转型发展提供了不竭的精神动力。
五、结束语
城投公司转型升级不是一蹴而就的，是一个艰难、痛苦并快乐的过程，徐州国投集团通过努力，有幸突围成功，探索出了一条适合自身发展的路径和模式。
当然，在转型升级的过程中，还存在各种各样的问题，例如能源新能源板块虽有较好起步，但起到支柱作用尚需时日;新材料、大数据等战略新兴产业虽有研究，但在项目落地上还需创新合作机制等等，需要在以后的工作中予以认真解决。
当前，全国城投公司应该抓住新一轮国资国企改革的机遇，立足于已有优势，积极探索，进行多元化的产业整合，不断开辟新的利润增长点，实现自身持续健康发展。
(徐州国投集团 乔毅)
