——论后危机时代的城投公司持续融资

中国现代集团总裁 丁伯康

　　2011年伊始，在银根紧缩和土地调控的双重挤压下，城投公司融资受阻，资金运作捉襟见肘。面对后危机时代复杂多变的经济和金融环境，依靠传统政府投入和土地财政进行建设融资、推动城市发展的模式已显然失灵。围绕经营城市的理念，对政府投融资体制和机制进行深入研究和探索，通过自身能力建设和实力增强，解决后危机时代城投公司的持续融资，已成为各级政府领导和城投公司需要认真研究和对待的问题。

　　一.后危机时代城投公司面临的融资难题

　　今年以来，随着金融危机的缓和，国内外经济、金融活动逐步进入相对平稳期，这也是人们所说的后金融危机时期。但是由于固有的危机并没有或是不可能完全消除其影响，而使经济、金融等方面仍存在着许多不确定性和不稳定性。对后危机时代的城投公司而言，主要面临四个方面的融资难题。

　　难题一：融资规划如何适应环境变化，做到灵活应对

　　去年12月10日至12日，在北京举行的中央经济工作会议上，中共中央总书记胡锦涛同志明确提出，2011年经济工作的总体要求就是，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，增强宏观调控的针对性、灵活性、有效性。

　　今年2月21日，中共中央政治局又专门召开会议，进一步提出在“十二五”时期，我们要适应国内外形势新变化，深化改革开放，保障和改善民生，巩固和扩大应对国际金融危机冲击成果，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，为全面建成小康社会打下具有决定性意义的基础，推动经济发展再上新台阶。因此，作为受国家金融调控政策影响最直接、最强烈的政府性投融平台——城投公司而言，不断适应外部环境和政策变化，研究和解决影响本地区城市建设和发展的关键问题，采取行之有效的办法，实现本地区的健康、和谐和跨越发展，对于城投公司每一个决策者和管理者而言都是对其智慧的大考验。

　　从以上情况可以看出，应对国际金融危机带来的深刻影响，有效化解后危机时代的发展困境，实现城投公司健康、可持续融资，不仅需要对国内外经济金融环境的变化进行更多的研究和思考，同时需要结合本地区经济、社会和城市建设发展现状，特别是针对国家金融调控、信贷政策带来的变化，加倍关注资本市场体系发展变化、融资渠道和融资工具的创新运用。通过制定更加具有灵活性和针对性的政府建设项目投融资规划和城投公司发展战略规划，从源头上解决政府资金投资方向、资金需求、融资安排和渠道、债务偿还等方面的问题。

　　难题二：融资来源如何突破现有运作模式，做到与时俱进

　　“土地+银行贷款+捆绑融资”这种2001年就开始的传统融资模式，使地方政府借助融资平台，一定时期绕开了体制与政策的障碍，实现了政府融资的目标。在这种模式下，地方政府通过财政性资金注入、土地收益等方式对融资平台进行扶持，在地方财政确保还本付息前提下，获得国家开发银行及国有商业银行的打捆贷款，地方投融资平台发挥的仅是平台和枢纽作用，大部分没有经营和运作能力。作为企业，它具备了融资的法律身份，可以从政策性银行、商业银行获得贷款，还可以发行债券，筹措资金能力是大大拓展了。但是，从长远看，它没有具备市场经营和产业盈利的能力。这些政府性的投融资平台没有自己的造血功能，更别说在复杂、规范的金融生态环境中能够长期生存和发展下去。

　　当然，在地方可支配财力有限的情况下，没有土地开发收益，这一基本融资模式就失去了存在的基础。在未来很长一定时间，地方政府仍然需要依靠土地增值收益，为城市建设提供资金保障和还款来源，这不可回避。但是，经营城市不仅仅是经营土地。城市资产、城市空间、城市规划，包括城市中的各类资源载体，也都是经营对象。这给我们提出了一个新的命题，破解城市建设融资的难题，已经从简单的四则运算上升到复杂的微积分解题，那么经营城市的着力点到底在哪里?我们不能要求每个决策者都具备解答微积分的能力，但是我们需要城市管理者和城市经营者具有对规划、策划、计划制定的认知力和执行力。城市的建设和发展，资金是关键。没有系统的城投公司发展战略、没有全面的城市建设投融资规划和建设开发项目的商业运作策划，经营城市资源、加快城市发展又从何谈起?

　　难题三：城投公司如何增强融资能力，提高经营效率

　　国务院提出清理、整顿地方政府融资平台，宗旨是要彻底将行政事业性单位承担的城市建设融资、建设和运营职能逐步分离出来，赋予政府融资平台城市建设融资与偿债主体、城市建设土地收储与开发主体、城建资金管理和运作主体以及城建资产经营与管理主体等四项职能，进行规范的企业化运作、市场化经营和法制化管理。

　　在城市经营上，城投公司应具有相对独立的运作环境和经营的产业，各级政府行政主管部门原则上不再参与城市建设项目的具体融资、建设和运营。这样的定位，需要各级政府部门领导的观念和意识更加开放和包容，需要各部门站在城市整体发展的全局来思考和解决问题。如果不能突破原有的利益格局和思维定势，就难以实现城市有限资产和资源的集中经营和有效运作，更无法支持和实现做强做大城投公司的目标。

　　重庆的政府之手，就是以“八大投”引领的地方政府平台投融资运作模式。一切围绕城市的转型和跨越发展，政府最大限度组合各种资源。其核心理念就是“资产变资本”、“时间换空间”、“全市一盘棋”。天津城投集团迅速发展壮大和全面融资创新的宝贵经验，则是抓住天津滨海新区建设上市为国家战略，市政府在更强力度、更大范围、更高层面进行城市资产和资源重组基础上，大胆改革和突破，以政府主导，打造超级航母的成功典范。目前天津城投集团已经成为拥有总资产超过4000亿元、经营范围涵盖十几个行业、国内最大的政府城建投融资平台。

　　难题四：政府项目如何吸引和扩大民间投资，体现合作共赢

　　近年来，我国民间投资不断发展壮大，成为促进经济发展、调整产业结构、繁荣城乡市场、扩大社会就业的重要力量。但是，在城市建设和投融资领域，这几年由于地方政府性投融资平台发展非常快，与民争利的事时有发生。它们从银行非常容易地拿到贷款后，该干的和不该干的都自己去干。同时，国有体制和政府性投融资平台运作的势力和范围强大，造成民营资本和社会资本不敢贸然进入，因此形成了“玻璃门”。

　　基础设施的属性是需求资金大、建设周期长，面对地方财政投入长期紧缺的局面，引进民间资本和社会资本参与基础设施的投资和建设、运营，事关城市发展和城市资产经营大局。因此，进一步鼓励和引导民间投资，参与城市建设和发展，对于应对后金融危机时代影响，推动各种所有制经济平等竞争、共同发展，激发经济增长的内生动力和活力，具有重要的历史意义和现实意义。

　　当前摆在各级政府和城投公司面前的难题，还是如何深入贯彻落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称“新36条”)，按照现代企业制度和“公开、公正、公平”的市场化规则，采取强有力措施，对融资主体和运作流程进行规范，对项目融资、建设和运营方案进行科学决策、公平选择投资对象，规范对引进投资者的流程管理，创造好良好的公私合作的条件。

　　在后危机时代，城投公司特别需要在重视发挥国有资本引导作用的同时，多方式、多渠道引进民营资本和社会资本，共同承担城市基础设施的建设和投资。引进民资就是要为民间资本打开通路、创造条件，把一切有利于民间资本投资、运营和管理的项目、城市基础设施，放手让他们去投资、运营。

　　二.后危机时代的城投公司融资转型

　　面对后危机时代面临的融资难题，城投公司应在“十二五”总体发展战略与规划的指引下，大胆改革与创新，着力组织与流程优化，做好系统筹划与战略转型，以实现市场化、规范化、科学化发展。

　　首先是组织再造。要加强城投公司建设，打造一个资产优良、实力雄厚、经营有方的市场化经营主体。这应当引起地方政府领导的高度重视并大力支持。城投公司实力强与不强、运作的好与不好，关键的因素还在于政府领导支持的力度和怎样支持。城投公司的发展壮大，涉及到对现有的制度安排、城市利益格局、资源持有者和管理者的调整和重新分配，需要各级政府部门的配合和支持，也需要各级领导站在发展的全局，理解和支持这样的转型。如果地方政府主要领导没有这样的决心和魄力，要实现城投公司的转型发展，打造具有强大实力和融资能力的城市经营主体，也只是一句空话。

　　其次是体制再造。要不断创新城投公司的组织管理体制和运行机制，按照建立健全现代企业制度“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，打破原有的部门分头管理的旧体制，以注入经营性资产、赋予经营城市职责、完善市场运作机制为手段，进一步建立健全投资、融资、建设、经营、偿债良性循环的长效机制，加快实现城投公司向产业化经营管理实体公司的转型，加快向投资控股型的集团化企业转变，以满足快速发展的城市建设融资需要。

　　第三是功能再造。切实履行好政府赋予的五大职能。一是按照国家调控经济发展和产业布局要求，积极引导政府投资的方向，履行好政府投资导向的职能;二是对已经授权经营管理，包括控股、参股的企业实施好股权管理，规范好企业经营，提高投资效益，确保国有资产的保值增值，履行好股权管理职能;三是通过并购重组、资产、股权出让等多种形式，拓宽融资渠道，创新融资手段，履行好为政府项目建设筹措资金的职能;五是通过实施城市规划建设项目，将市场化和公益性有机结合，打造好优势主业，加速资本扩张，提高自身盈利，履行好为财政减负的职能。

　　第四是模式再造。随着平台整顿和贷款规范清理、风险化解工作的深入推进，城投公司应着力统筹、系统谋划未来的融资转型模式，真正建立起多元化融资、专业化运作和系统化管理的良性发展模式。在“十二五”的开局之年，要未雨绸缪。一是抓好规划、策划和计划工作，开好头，起好步。规划就是超前谋划，做好“十二五”城市建设融资规划和城投公司发展战略规划;策划，就是策划好城投公司产业积聚、业务拓展、项目运作和公司造血机能;计划就是在战略规划和项目融资、商业运营策划的框架下，制定系统的开发、融资和运作方案，实施计划，以及年度和中长期融资安排等。

　　第五是促进城投公司的转型发展。2011年是中央清理和整顿地方政府融资平台、要求规范发展的第一年，也是“十二五”规划的开局之年。无论是国家未来五年要重点发展的新兴产业，或是重点关注的保障性住房建设，都离不开城投公司的继续作为。展望“十二五”期间，历史仍将降大任于城投公司，但未来发展之路却并非一马平川。

　　城投公司要牢牢抓住后危机时代的发展机遇，通过新形势下的组织再造、体制再造、功能再造和模式再造，大力促进公司的组织裂变和功能蜕变，促进城投公司的转型发展。加快实现从融资导向性的企业向经营导向性的企业;从资产导向性的企业向价值导向性的企业;从做大导向性的企业向做强导向性的企业;从多元化导向性的企业向品牌化导向性的企业;从资产经营型导向的企业向资本控股型的企业的转型。为地方城市建设和发展筹集更多的资金，做出更大的贡献。