--关于提升兰州市经营城市水平的思考

兰州市城市发展投资有限公司 张喜林

　　围绕“经营城市、建设城市、保障民生”这个主题，本人就如何提升兰州市经营城市水平进行了一些思考，希望抛砖引玉，能够为兰州市城市建设与发展尽一份绵薄之力。

　　一、提升兰州市经营城市水平的迫切要求

　　经营城市的含义是指以市场经济观念作为指导思想，通过城市环境建设和基础设施建设提升城市品位，使城市整体升值，并将城市的自然生成资产(如土地)和人力作用资产(如道路、桥梁等)及相关的延伸资产(如广场、街道的冠名权等)等作为资本看待，赋予其资本的属性，用市场化经营方式使其不断产生效益(包括吸引外资)并再投入于城市建设中的行为。通过城市经营可以筹集建设资金，这是推进城市化的迫切需要;通过城市经营可以提升城市形象和竞争力，树立城市品牌，这是城市化发展的目标和方向;通过城市经营可以促进城市建设管理体制的转变和创新，这是城市化发展的必要条件;通过城市经营可以改善居住环境，为群众办实事，保障民生，这是城市化发展的根本目的。根据相关资料统计，目前全国几乎所有的城市政府，都或多或少地引入了经营城市的理念，目的就是通过市场化方式，多渠道筹措资金，以加快城市基础设施建设，特别是重点保障民生工程的实施。

　　作为我国内陆经济欠发达地区的一个省会城市，兰州市“十二五”期间要实现“全市生产总值(GDP)年均增长16%，力争达到2500亿元以上，城镇居民人均可支配收入年均增长14%，达到27070元，城市面积从221平方公里到1000平方公里、人口从300万到420万，城市建设总投资从300亿元力争突破1000亿元，城镇基本养老、失业、医疗、工伤、生育保险全覆盖，低收入群体和困难群众的生活与居住得到保障”的目标，特别是在城市建设方面，明确提出了2011年完成城市建设投资200多亿元、建设保障性住房50546套的实施计划。这一目标，充分反映了市委市政府加快建设、加快发展、保障民生的胆识和气魄，也充分体现了兰州市300万人民企盼幸福生活的强烈愿望。从兰州市财政收入水平来看，尽管全市2010年地区性财政收入增长18.91%、达到303亿元，地方财政总收入增长35.13%、达到127.66亿元，但单纯依靠财政收入根本不可能保证以上目标计划的实施。为此，必须立足实际，更进一步解放思想、转变观念，大胆采取有效措施，更加深入地实施好经营城市战略。

　　二、兰州市经营城市的现状与问题

　　(一)经营城市的现状

　　2005年，兰州市通过重组与改制，组建成立了兰州市城市发展投资有限公司(以下简称公司)，作为实施经营城市战略的平台，负责运用市场化机制，拓宽城市建设投融资渠道并建立多元化的投融资格局，确保城市国有资产保值、增值，以此促进城市现代化建设与发展。公司成立以来，在经营城市方面积极探索，取得了一定成效。

　　一是努力探索土地集约化经营的新途径。以公司为载体，建立了政府主导的土地储备供应机制，2006年至今已累计储备土地3万多亩，实现土地出让收入96亿多元，有效扩大了城建资金总量。同时启动了“移山造地”工程，重点开工建设了青什片和沙中片两大项目，可平整增加城区土地面积260多平方公里。

　　二是着力拓宽城市建设投融资渠道。 “十五”期间全市城建投资总额仅为81.3亿元，而“十一五”期间城建投资总额达到了300亿元，是“十五”期间的3.7倍，兰州市城市建设成就令人瞩目。之所以取得如此突出的成就，正是因为公司致力于经营城市的结果。

　　三是开征城市贷款建设路桥车辆通行费。经法定程序报批，兰州市于2007年11月开始对贷款建设的城市路桥收取车辆通行费，至今已累计收取3亿多元，开辟了通过盘活城市国有固定资产筹集建设资金的新渠道。

　　四是积极盘活城市可经营性资产。主要是通过组建专业化资产经营公司的方式，实现了城市资产经营年收入由2005年为零到2010年8亿元的重大跨越，同时开工建设了100多万平方米的保障性住房工程，在经营城市、建设城市、保障民生方面迈出了重要一步。

　　五是加大城市公用事业市场化运作力度。通过采用BOT(建设-经营-转让)模式，投资新建和改扩建了西固、盐场、雁儿湾三个污水处理厂，采用“TOT”(转让—运营—转让)模式，对七里河安宁污水处理厂项目进行了市场运作，初步实现了公用事业多元化竞争发展的格局。

　　六是创新举措，促进城市建设快速发展。从2009年开始，兰州市政府采取了区分公益性项目和经营性项目制定年度城建投资计划的新措施。公司相应地采取了不同的融资方式，强化了经营城市理念，扩大了经营性项目的比重，有利于市场化项目融资体制的建立，进一步调动了各方面参与城市基础设施建设的积极性。

　　(二)经营城市面临的问题

　　由于兰州市乃至全国大多数城市，对全面实施经营城市战略还处在探索阶段，各个城市间发展水平参差不齐，加上受国家宏观调控政策、特别是2010年国务院规范地方政府投融资平台管理(即“19号文件”)的影响，其原有的矛盾充分显现，新的问题接踵而至，经营城市承受着巨大的压力，面临着严峻的考验。

　　一是经营城市缺乏总体策划，经营没有制度保证。从城市规划来说，尚未引入经营策划的理念，缺乏对目标市场的准确定位、对区域形象的科学设计、对市场营销的精心策划，对如何遵循市场经济规律、优化配置城市资源也缺乏深入研究，因而很难做到有效开发城市资源、发展城市产业、树立城市品牌。从经营城市本身来说，由于缺少结合城市规划编制中长期经营城市计划的环节，很难正确处理近期经营与长远发展的关系，同时由于缺失《城市资产经营管理办法》，很难对城市经营范围、权利义务、职能定位作出明确规定，使经营难以步入垄断化、规范化、有序化、制度化的轨道。

　　二是经营城市运作主体不明确，经营方法单一。经营城市既属于商业行为，又属于社会事务的综合操作行为，这就出现了一个无法回避的经营主体定位问题。在具体实践中，不少城市形成了多头经营和政府直接参与的城市经营体制。近年来，一些城市在成立城市资产经营有限公司以后，又先后组建了交通、水利、园林、高教园、市政、新区等融资平台，并且缺乏明确分工，其经营手段都是四个字“借钱”和“卖地”，很容易导致“多头举债、资源分割、资金沉积、竞相卖地、债务攀升”的不利局面，这正是国务院19号文件清理整顿的现象之一。

　　三是经营城市没有与产业发展相联系，综合效益不高。对于银行贷款和经营收益，在投向安排上，主要是为民办实事的“还债项目”，以及改变城市落后面貌的重点工程，很少考虑提升城市综合功能，培育城市核心竞争力。经营城市很难为主导产业的发展提供充分的制度保障和发展空间，也很难促进优势资源向主导产业集聚，更难以成为城市经济发展的“增长极”，难以充分发挥出经营城市的综合效益。

　　四是经营城市平台负债率偏高，还款没有稳定来源。由于政府投入平台的城建资产运营权和注册资本金没有得到充分落实，致使经营城市平台融资功能不够完善，对外融资多以银行的长短期贷款等负债方式进行。一方面由于一些城建项目收益不高，引发银行慎贷程度越来越高，另一方面由于一些经营城市平台资产负债率越来越高，债务偿还没有稳定渠道，引发资金链运转安全隐患越来越大。因此，继续靠负债融资不但难以满足日益增长的建设资金的需要，而且融资平台自身的可持续发展也受到一定的威胁。

　　五是经营城市资源趋紧，没有发挥整体合力。土地资源是城市经营的主要资源，一方面，经过近几年的“竞相卖地”，可供市场化运作的土地已经不多;另一方面，随着国土垂直管理和宏观政策的日益完善，经营城市平台自身的土地储备功能将逐步弱化，很难持续“以地生财”。从其他资源来看，例如广告、停车场、公交线路、出租车、地下空间等资源，多数城市仍然以行业划分，利益为部门所有，没有形成整体效益。从责、权、利关系来看，市政府通过城投公司负债铺路、架桥、搞绿化，债务风险在市财政，而收益分散在县、区政府和有关单位，投入与产出不对称。

　　面对以上困难和问题，必须有全新的思路和非常的举措，才能从根本上走出一条经营城市之路。

　　三、提升兰州市经营城市水平的对策建议

　　1、围绕主导产业，进行总体策划

　　一是强化规划的龙头作用。规划要围绕城市发展战略和主导产业的发展要求，优化行政区划布局、优化城市功能布局、优化城市生产力布局，充分挖掘城市现有的和潜在的经济、文化、历史以及空间、环境等资源，打造城市品牌，塑造城市形象。通过各种资源要素的重组、整合来促进和带动相关产业升级和扩充，并将形成和扩大的竞争能力向周边和外界扩张与辐射。二是依据城市规划制定经营城市计划。首先要明确经营重点，主要应经营优势资源、主导产业和城市环境，尤其要培育主导产业，因为主导产业自身不仅快速增长，而且主导产业的技术外溢效应很强，能通过创新扩散来改造传统产业和部门，实现整个经济的起飞。以兰州市而言，主导产业是石油化工、装备制造、生物制药、商贸流通和高原夏菜等，我们要加强对主导产业的经营，以增强城市核心竞争力对整个经济的影响力和渗透力;其次要确定经营目标，主要是改善城市环境、发展城市经济、打造城市品牌和可持续发展;再次是选定发展路径，制定有关措施。我个人理解，经营城市主要有三种模式，分别是大连的“环境经营模式”、青岛的“品牌经营模式”和杭州的“土地经营模式”。兰州市以前大体上搞的是大连的环境经营模式，基本上是符合兰州实际的，今后应更加重视社会设施建设和制度与文化环境的建设，特别是秦王川“兰州新区”的建设，并围绕主导产业发展布局合理、可持续发展的城市空间;最后是制定分年度的经营计划，正确处理近期建设和长远发展的关系，做到量力而行、尽力而为。三是制定出台《城市资产经营管理办法》，明确经营城市的范围、内容、权利、责任，尤其要明确城市经营平台公司的定位。城市经营平台公司是城市资产市场化的载体，受城市政府的委托(授权)，统一负责城市资产投资和经营活动，担负着城市资产的优化配置和保值增值的责任。关于公司的职能定位，简单讲就是“背靠市长、面向市场”，具体讲应包括三位一体的内容，即从投资体制改革的角度定位：公司是具有政府出资人的身份，主要从事增量投资的政府投资主体;从国有资产管理的角度定位：公司是城市国有资产的投资经营主体;从城市基础设施建设的角度定位：公司是政府用增量投资发挥投资导向作用的主体。此外，还要理顺管理体制和工作机制，理顺与有关职能部门的关系，并完善各项管理制度,使经营城市有法可依，有章可循。

　　2、强化行政推动，做大做强市级投融资平台

　　在强化行政推动方面，应成立具有行政职能的综合协调机构，承担部分城建和城市资产经营方面的行政管理职能和综合协调职能。经营城市的主体必须是城市政府，要有效地防止经营城市过程中的部门利益制衡、推诿扯皮等现象，协调多个部门统一联动，必须强化行政权威，集中统一调度，形成“大合唱”、“一盘棋”的局面。为此兰州市已经成立了城乡建设投融资管理委员会，并下设办公室作为建设城市和经营城市的日常协调管理部门。但在实际运作中，许多职能不到位，作用不明显。今后应授予其履行城建和城市资产经营方面的行政管理职能，授权统一监督管理市区城市经营市场，促进经营城市的稳健运行。管委会办公室的主要职责除了统一归集城建资金外，要参与城市规划修编工作，从经济可行方面提出规划位置、指标的意见，做好经营城市的总体策划工作;根据规划扎口登记市区建设项目用地，核准登记后的项目、地块，批转发改委、规划、国土、城建等部门按行业管理要求办理批准手续;参与拆迁政策的制定，从经营成本角度提出拆迁补偿标准的建议等。职责明确后，市区城建、土地、城市资产经营项目的工作流程将由市管委会办公室扎口登记，核准的项目实行一表通，简化办事程序，审批表代替各种申请、请示、报告，各部门办理相关审批证件时不再设置表外程序。这样做的目的，不仅建立了办理城建项目前期手续的“快速通道”，而且非常有利于经营城市战略的高效实施。

　　在做大做强市级投融资平台方面，就是要对城市资产经营机构进行重新调整，对城市可经营性资产进行统一整合，强化、充实市级平台公司的综合实力。要下定决心、排除万难，彻底改变城市可经营性资产条块分割、多头管理、政出多门、资源分散和利益部门化的局面。为了整合资源，发挥城市资产和政策性资源的整体融资效应，合理应对国家土地新规和信贷新政，充分争取和利用好金融机构的贷款，应在强化市城乡建设投融资管理委员会及其办公室职能的同时，归并相关的涉及城市资产和政策的资源，进一步加强和完善市土地储备投资中心与城投公司的管理，对市区土地和其它城市资产进行统一策化、统一经营。其它平台只经营其本行业资产，不再经营城投公司的业务，促使城投公司成为城市建设的“总账户、总渠道、总储备”。

　　3、提高土地收益，整合城市资源

　　从提高土地收益来讲，机构调整和职能定位明确后，一方面城区土地可以实现垄断经营，形成“一个龙头进水、一个池子储水、一个龙头出水”的新格局;另一方面可以改变原有的竞相卖地的情况，进一步深化土地经营。接下来关键是要综合研究向规划和拆迁两头要效益的措施。一是从践行科学发展观的要求出发，变一张白纸式的推倒重来的规划为科学的有保有拆的设计性规划，变“只参照新用途，不考虑土地性质和使用年限的市场化拆迁”为“双重利益保护的人性化拆迁”，让每一宗土地拆得起、有人要、可经营、可操作，集约利用好存量土地。二是综合研究、合理规划路网结构，在合理设计的基础上减少大广场、宽马路，适当减少道路密度和公共用地的面积，提高土地开发的得地率和土地利用效益。三是综合研究出台新的拆迁安置政策，综合考虑成本效益关系。四是推行“土地附条件”招标出让，以改变土地出让后设计水平低下，城市形象得不到改善，使新建项目陷入“欲拆不忍、不拆不能”的困局。

　　同时，要创新经营理念，对城市资源进行重新整合。要进一步研究城市资源的分布，分离城市资源的所有权、经营权，将经营权统一交由市级投融资平台来运作，所有权可以维持不变。在此经营理念下，一是将市区路桥资产、政府下属的国有股权、行政事业单位的资产注入城投公司，其中没办土地证的路桥资产，政府要协调规划、国土部门补办证书，以充实公司的资本金，壮大公司的融资能力。二是将分散在各个部门的广告、停车场、公交线路、出租车、地下空间等资源，全部归集到城投公司统一经营。资产集中了，资源整合了，力量壮大了，无论间接融资还是直接融资的办法就多了，能办的事也就多了，最后得益的还是政府，是城市人民群众。三是进一步拓展经营空间，除了继续推广BT、BOT等项目运作模式以外，应积极实践项目片区开发模式，在更广范围内大胆引入社会资本参与城市建设，由城投公司统一策划与监管，采取凡是经营性项目均可向社会公开招标、凡是公益性项目均可“捆绑其它项目收益”向社会公开招标的新模式，即所谓“非常之时用非常之策、用非常之策促非常之效”。

　　4、加大经营力度，放手发展二级经营公司

　　按照“抓大放小”的原则，为了更好地适应国家金融政策的变化，遵循市场经济的基本规律，市级投融资平台公司应放手发展二级专业化经营公司，改变目前市城投公司国有独资的单一产权模式，向产权多元化结构转变，进而实现股权多元化、上市融资的永续经营目标。要以“城市资产的经营中心、城建资金的归集中心和城乡发展的建设中心”作为市级投融资平台公司的长期发展方向，把打造市场化、集团化、多元化的具备“产权清晰、权责明确、管理科学、政企分开”特点的城投企业集团作为体制改革的目标，合理配置城市资源，明确经济责任，加大经济奖罚力度，鼓励二级公司拓展项目、吸引资金、做大做强，从而增强公司自身的造血功能，增添科学发展的后劲。

　　5、建立偿债机制，防范经营风险。

　　为防范经营风险向财政集中，应设立用于公益性项目融资偿债的专项资金--城建发展基金。可以将城建资金扣除维护等硬性支出后的节余部分、财政预算内、预算外增加安排用于城市建设的资金、市级土地收益、与城市建设相关的特许经营权转让收入、新开征或新增加的有关税费收入可用于城市建设的部分、其它可用于城市建设发展的财政性资金等统一设立财政专户—即城建发展基金。基金按照专款专用的原则，由城市政府统筹安排使用，专项用于公益性项目债务的还本付息。同时完善投资体制，实行严格的“项目配土地政策”，坚持“项目、负债、还款”的平衡，每一个项目必须落实对应的资金来源，包括地块，进行配比时必须有拆迁成本的估算和地价评估报告，力争负债还款相对应。市财政具体负责城建发展基金的计划、筹集、使用、管理和监督;对未来的收益和到期债务进行专门研究，有计划地纳入财政支出预算，将每笔债务的偿还计划好、配比好，落实保障措施，切实维护政府的诚信。这既是落实国务院19号文件的应有之义，也是防范经营风险的应对之策。

　　6、有序推进城市建设，努力保障民生。

　　经营城市的实质就是经营环境、生态和文化，具体来说，就是把城市作为一个资金技术密集型的产业形态，投注大量资本对它进行建设，用先进的城市推广方式塑造它的形象;实施高水平的管理，为企业提供优质经营环境，为居民提供适宜的人居环境。对政府与经营者来讲，投资回报主要应来自城市土地资源的升值，以及为城区企业和居民提供优质服务的收入。因此，经营城市既要注重经济效益，又要注重社会效益;既要讲求宏观效益，又要讲求微观效益;既要关注直接效益，又要关注间接效益;既要考虑眼前利益，又要考虑长远利益。不能单纯就经营论经营，而是要把经营城市纳入“大发展”范畴，在防止“大城市病”的基础上，将规划、项目、融资、拆迁、建设、经营、偿债、民生等经营城市诸多要素统筹兼顾、科学安排，绝不能顾此失彼、失之偏颇。

　　总之，发展的关键在于创新。只要我们坚定不移地以科学发展观为指导，坚持以人为本、以民为先，主动适应新形势，积极应对新挑战，努力激发创新的动力、营造创新的氛围、完善创新的体制，大力推进经营创新、制度创新和管理创新，不断谋划新思路、研究新举措，经营城市就一定能够实现新跨越，经济社会发展就一定能够取得全面进步，兰州市城市综合竞争力就一定能够大幅提升，建设区域性现代化中心城市、“再造兰州”和建设全面小康社会的目标也就一定能够早日实现。