珠海市投融资体制的创新，一是要在30年城市建设成果的基础上进一步完善开发机制。要把基础设施建设和周边土地开发结合起来，利用土地的期权效应，扩大资本市场融资，鼓励社会资金参与有盈利能力的基础设施投资。二是培育造血功能，形成良性循环格局。在土地拍卖的基础上对现有土地资源进行战略性重组整合，利用土地拍卖的现金流作为在银行综合授信的贷款条件，利用银行的综合授信服务对一部分目前尚没有收益、或收益低的基础设施项目进行投资，让拍卖土地的收益成为城市建设投融资的一个环节而不是基础设施投资的唯一手段，形成以拍卖土地收益为引导资金，最终引入战略合作伙伴的良性循环机制。三是发挥政府投资主体作用，搭建投融资平台，加强对社会(国际)投资者的协调服务、增强政策的透明度和稳定性、完善法规、健全监管机构等，以保障基础设施投融资长效发展机制。

　　一、珠海城市建设投融资模式的特点

　　珠海的投融资体制，与不同历史时期不同的发展战略有深刻的联系。珠海利用财政投入和土地储备基金完成了早期的城市基础设施建设，使珠海有了先发优势，使珠海只用了30年的时间就从一个边陲小渔村发展成为一个现代化的海滨城市，走了一条快速但略显粗糙的发展道路。

　　(一)建市之初的融资模式。利用土地直接拍卖收入，在国家只投入很少的启动资金的情况下，通过建立土地储备基金完成了各项城市基础设施建设。

　　(二)1990年代的融资模式。上世纪90年代，国家对双位数高通膨实行宏观紧缩的调控政策，尤其是对房地产行业清理整顿，使得珠海政府出让土地的收入大幅下降。当时珠海市基础设施建设项目融资主要通过三个途径：一是财政投入，市政府在十年间公益性和基础设施等项目累计投入远远超过十年间累计的财政收入总和，政府财政欠了大量建筑承包商的工程款;二是国内银行贷款，市政府以珠海市国际信托、特区信托等公司为贷款主体，以银团贷款的方式向国内的商业银行大量筹资，结果是政府投资主体的资产负债率远远超出了其实际的承受限度;三是采用政府信用担保，利用珠光集团等窗口公司向国际金融组织、境外的银行融资等。

　　适度举债是在当时是比较超前的城市发展思路，目前还有许多城市在沿用这一思路。在当时的经济紧缩的宏观大背景下，几大命运工程急待上马，珠海在其他城市还在徘徊观望的情况下，大胆利用短期银行贷款和金融机构的拆借资金为基础设施建设项目融资。这一思路在当时的历史背景下是创新，也是实属无奈。因为资金错配使得政府资金成本高企，资金利用效率却很低，并出现了政府资源和财力透支的迹象。

　　(三)2000年后的融贫模式。政府以财政担保方式向银行融资。2003年政府以市人大常委会决议的形式承诺财政担保向珠海几家银行共融资37亿，用于道路建设、学校医院改造等还款期集中在2008年-2010年。

　　这个思路是对的，但是在具体操作中由市政府统一借贷，分散到各个项目使用，统一分期偿还，政府就成了最终的债务人。贷款主体不直接使用资金，资金的使用者没有还款的责任。资金的偿还者不是资金的使用者的所有者责任缺位，这造成了投资、建设、管理关系混乱。在政府担保——投资——建设——运营四个层次中，每一个环节都没有法律保障。如果改由项目公司作为贷款人，负有有限的还款责任，政府的责任只是监督贷款使用和保证对不还款的责任人进行行政处分就理顺了各种关系了。

　　(四)融资模式创新的机遇。目前面临的土地政策环境，决定了我们现在不能再简单靠出让土地的方式来取得城市建设资金。珠海的资源和资产实力已今非昔比，城市经营的基础已经具备。珠海市民营经济经过十几年的迅速发展，民间资金实力非常雄厚，使得社会资金投资基础设施建设成为可能。珠海市金融系统经过二十多年的发展，无论从金融机构的数量和规模，还是对外的开放程度都仅落后于广州和深圳，领先于珠三角其他城市。金融机构吸引的大量储蓄存款和相对低的存贷比，使得金融机构的资金非常充裕。尽管目前国家采取紧缩银根的货币政策，控制信贷增幅，但仅限于控制对CPI(消费物价指数)升高有影响的行业，基础设施建设贷款属于长期贷款，是以未来长期收益为还款基础，不属于限制信贷的行业。另外一个因素就是人民币的升值预期和利率的高位运行，使得国外的热钱大量涌入中国，国内不断完善的金融工具及融资模式也在加速资金流向城市基础设施建设。

　　二、完善珠海市城市建设投融资体制的思考

　　完善城市建设投融资体制的核心是将社会资金引入城市建设领域，并将市场机制运用到建设、运营、管理的各个环节。盘活存量资本，搞活增量资本，激活无形资产，加快建立城市建设投资主体多元化、融资方式多样化、运作方式市场化的新体制，形成“政府引导、社会参与、市场运作”的城市建设投融资新格局。

　　(一)完善城市建设投融资体制，必须以发达的金融业为前提

　　珠海经济特区1980年成立以来，随着特区经济与社会的发展，金融业取得了巨大的成就。“金融是现代经济的核心”，经过多年的不懈努力，珠海市形成了以中国人民银行为中央银行派驻机构，银行业监督管理委员会为银行业监管部门，金融服务办公室为地方政府金融服务部门，国有控股商业银行为主体，政策性银行、股份制商业银行、外资银行、财务公司以及保险公司、证券期货公司、基金公司等金融机构并存的、多元化的现代金融产业组织体系。2006年，珠海市入选“中国十佳金融生态城市”。

　　1.珠海市金融组织体系比较齐全，服务功能比较完备，金融机构及从业人员数量不断增多。截止2007年底，珠海市共有各类金融机构54家，其中：银行类机构19家(含1家外资银行总行、4家外资银行分行、1家外资银行代表处、1家财务公司)、保险类机构22家(含人寿保险公司8家、财产保险公司13家、出口信用保险公司1家)、证券类公司13家(含证券公司8家、期货经纪公司2家、基金公司3家)。各类金融机构营业网点总数600多个，从业人员总数近15000多人，金融机构的密度和集中度较高。同时，珠海市还拥有一个产权交易中心，与广州、深圳产权交易中心一起构成广东省资本市场体系的一个重要组成部分。

　　2.珠海市金融业对外开放程度较高，金融创新比较活跃，市民具有较强的金融意识。珠海市有6家外资银行，数量在全省仅次于广州、深圳，其中，珠海南通银行，现更名为摩根士丹利国际银行(中国)有限公司，是广东省唯一的外资银行。法人机构。同时，珠海市也是中国加入WTO后被确定为第二批金融开放的城市之一，目前已有4家外资银行开办人民币业务。作为移民城市和经济特区，珠海市较早组建证券公司、较早建立外汇调剂中心并开展外汇调剂业务，特别是1988年中国银行珠海分行发行了全国银行业的第一张信用卡。

　　(二)积极推行多种渠道的投融资模式，搭建城市建设投融资平台，引导社会资金参与城市建设

　　目前国内城建资金投资主要有八条渠道：一是政府财政投入;二是各项市政设施的规费收入;三是土地批租;四是银行信贷，其中包括向外国政府、金融机构融资;五是发行建设债券;六是证券市场融资;七是盘活存量，实施专营权有偿转让;八是国内外的各项直接投资。

　　首先搭建城市建设投融资平台，成立若干不同类型的城投公司作为市建设投融资的主体，使之成为连接政府与市场的主要渠道。珠海市政府要促进金融机构和城投公司的合作，利用土地增值、出让及其它经营的现金流、各项市政设施的规费收入、土地预期收益为质押条件，实现新的银团贷款，有效增加银行贷款总额。还可以积极争取国开行以及亚洲银行和世界银行等国内、国际金融机构长期贷款。亚洲银行和世界银行专门有针对亚洲和发展中国家重大基础设施项目的贷款，如世界银行的“可调整计划贷款” (APL)，就是针对城市基础设施的，上海市崇明县生活垃圾综合处理场利用世界银行“可调整计划贷款” (APL)成功取得贷款资金。同时，根据投资项目的规模和成长特点，合理调整贷款期限结构，做到以中、长期为主，长、中、短有机结合，确保资金流转畅通。

　　发行建设债券、证券市场融资是利用资本市场来融资，资本市场是指一年以上筹措和运用资本的中长期资金市场，包括债券市场、股票市场和基金市场，能够开拓政府投资需求和民间资金供给的通道，缓解政府资金短缺局面，释放民间资金活力，是筹集城建资金的较好选择。

　　建设债券是城建项目最具潜力的融资方式，建设债券是政府及其授权机构或代理机构发行的，能拓宽民间储蓄向投资转化的渠道，发挥民间资金服务公用事业建设的功能。城建投融资主体城投公司还可以争取政策支持，壮大自身的资产实力，建立自身的企业信用，加强自身的经营能力，发行企业债券。重庆城投公司20亿元企业债券的发行荣获了06年城市建设投融资10大示范案例。

　　利用股票市场融资，积极推动城投公司自身达到上市条件，或利用投融资主体借壳上市进行融资，允许各类企业以股权融资方式进入城建投资领域，大量吸收社会上小规模闲散资金。

　　ABS(资产证券化)的新型融资方式，就是以项目资产为基础，以项目资产的未来收益为保证，通过在资本市场发行成本较低的高档债券(不同于发行企业债券，到期不用兑付，可以在资本市场交易)进行筹资，这种形式的负债不反映在项目原始权益人的资产负债表上，不影响其他传统融资方式的扩大，是一种值得借鉴和推广的“借船出海”的证券化融资方式。

　　投资基金是一种典型的市场行为的资本运营方式，根据政府投资项目的不同性质和用途，可设立不同种类的城建基金(如交通投资基金、环保投资专项基金、信托投资基金等)，交由相关的城投公司运作形成一种高级形态的中长期专业化投融资工具。投资基金和债券股票一样，能为民间资金寻求投资增值渠道，将众多社会上闲散资金集合起来形成一定投资规模和实力的资金组合，缓解城建投融资之间的供需矛盾，实现居民、城建和金融机构“三赢”。近年来成都市的“集资委托贷款”和南京市的“个人委托贷款”的做法，也类似于一种投资基金，有效利用银行或信托等金融机构实现资金优化配置，吸纳民间资金。另外，还可以利用其他投资基金(如社会保险基金、养老保险基金等)投入到城市建设中来，充实城市建设资金的来源，带动各项投资基金的增值。

　　信托投资模式(Trust & investment)是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委任人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。信托制度是一种极具灵活性的财产转移和财产管理制度，在一些发达国家得到了普遍的发展和运用。我国的信托制度源自英美法系国家，经历了内部法律结构的诸多变迁，充满着人类对自由持有财富和最低风险持有财富的追求，是很有生命力和发展潜力的一种模式。

　　融资租赁也可以说是项目融资中的一种形式，是集信贷、贸易和技术于一体的融资方式，可以不先支付现金而解决政府投资项目的大中型先进机械设备资金短缺问题。不少城建项目的先进机械设备都是资金需求量相当大的，政府可以先向一些租赁公司或其他公司租赁，使用并开始获得收入后再支付租金给出租人，租期满后可根据合同协议以及项目本身的有关要求，折价购买或作其他处置。融资租赁的杠杆作用极其巨大，只需少量资金即可获得机械设备的使用权，这对于缓解城建资金不足有很大帮助。

　　实施专营权有偿转让是以项目融资的方式，主要依靠项目自身的未来现金流量和收益为担保条件而进行融资，以项目公司的资产作为贷款安全的保障。主要应用于现金流量稳定的电厂、道路、铁路、机场、桥梁等大规模的基本建设项目，对政府而言，能够引导投资者资金参与城建，解决资金来源问题，减轻财政负担，大大加快了城建速度;对投资者(尤其是私人投资者)而言，增加了一种投资获利的渠道，是进入城市建设和经营领域的有效途径。包括：BT模式、 BOT模式、TOT模式、PPP模式。

　　(三)有效利用城市资源，争取政策性资金参与城市建设

　　城市本身就是资源，能够被政府利用的城市资源主要包括土地、矿产、水体等自然资源，桥梁、道路、园林等市政基础设施，供电、供水、垃圾处理、污水处理、公厕等市政公用设施，政府办公用房、公用住房、招待所、培训中心等行政事业资产，冠名权、保洁权、广告分布权或使用权、公交线路经营权、出租车经营权、市场摊位、地下管道、公共场所停车位、其他特许经营权等无形资产。政府本身不应参与经营活动，但可以委托或授权城投公司有效利用整合城市资源，增强投资融资功能，健全造血机能，实现资源资产化、资产资本化的市场化运作，扩大城市经济总量，确保城市资源增值，回收城建资金并用于其他城市项目建设，实现“投资—回收—再投资”的良性循环。

　　地方政府在利用城市资源时，首先必须行使自己的行政规划资源，提升土地使用价值。如运用TOD(城市交通导向型开发)模式建设城市，通过预先规划控制土地，建设好道路等基础设施实现周边土地大幅度升值，确定周边土地用途和规划要求，将土地招商、公开拍卖或有偿划拨，收回整个基础设施投资。同时要积极做好土地储备工作，由城投公司按政府规划进行初级开发，实施土地成片整理，进行项目包装引资，结合基础设施同步开发周边地段，充分发挥城市资源的整体效应，拓宽招商引资渠道，实现土地运作与项目运作相结合，资本运作与城市运作相结合，从而实现市场运作下城市资产价值最大化。

　　地方政府的政策性资金不仅仅体现在财政预算、财政补贴、贷款贴息、资源补偿和城建政策性规费等方面，还应体现在政策支持和信用支持，比如征地拆迁、环境保护、劳动保障、行政审批制度、市场监管和政策法规等方面的优质服务，引导各种特许经营的市场运作，以市场化要求配置行政性资源，允许利用特许经营、投资补助等多种方式吸引社会资本参与城市建设。在城建政策性规费规范管理中，应统一收费政策，实行集中收费收入管理和专款专用，并将其列入当年城市建设的财政预算，以确保城建资金有较稳定的来源。

　　政府借助城市建设投融资平台将可经营的资源进行资本化运作，减少财政对可经营性公共产品的支出，降低牛经营性领域公共产品的成本，使城市有限的财力集中投入非经营性公共产品生产，迅速完善城市功能、增强了城市实力，使政府提供公共产品的水平得到极大提高，从而以更少的成本营造更好的投资环境和人居环境，实现更优的公共服务和民众福利。

　　(四)完善城市投融资相关的法律和政策

　　一是加快行政体制改革，建立资金运作的协调和责任机制。由于城建项目长期处于政府主导的体制下，很多时候不得不围绕融资来找项目、做项目，项目能否包装成功，是否符合资本市场的游戏规则和管理规定，既有技术的因素，也有政策的因素，还有政治的因素，所以，政府支持和部门配合是第一对策。城建融资能否实现快速安全的推进，很大程度取决于政府的政策和融资工作中各部门的配合，要围绕融资目标的实现，建立城建、财政、土地、规划等部门共同协调和责任机制，解放思想，大胆创新，为城建市场化融资创造必要的政策和项目条件。

　　二是强化风险控制，建立城建负债的预警机制。城建项目的债务风险在不同性质的项目中表现的方式和程度也不同，因此需要建立既符合城建负债状况，又能反映城建项目风险程度的动态预警机制，运用负债率、债务率、偿债率等监控指标对债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，并设定相应的合理债务安全线和风险指标控制范围，划分风险信号类别，监测和预防债务风险，制定风险应对预案，建立风险管理支持系统。目前上海、杭州等城市均对城建融资平台设定了60%的负债上限和相应的阶段性融资限额，对资产负债率和融资规模实施“双控制”，一旦超过限额政府就及时注入新的资产资源，提高资产质量，控制负债风险。

　　三是实施分类运作，构建公益性项目独立运作机制。要按照项目区分理论，根据项目的不同属性，采用不同的融资模式。对准经营性和经营性项目，应利用政府收费、土地、价格等配套政策，通过市场化方式吸引各类资本参与投资;对公益性项目，则应构建公益性项目独立封闭运作机制，以城建发展基金作为支撑，重点寻求负债融资。为实现可持续经营和良性发展，可以利用集团内的资源，打造独立的公益性项目代融资主体。在“借新债，还旧债”中，逐步将城建公司的公益性项目资产和对应的负债一并划入代融资主体，并通过相关城建基础设施资产的划人和注资，降低代融资主体的资产负债率;同时将城建发展基金与代融资主体进行捆绑，提高其融资能力，形成封闭的公益性项目运作机制，并在一定程度上降低市城建集团的资产负债率，防范财务风险。

　　四是加强资金调度与监控，建立公益性项目贷款资金的集中拨付与管理机制。一方面，设立由市领导挂帅，市发改委、市建委、市财政局、市国资委等部门以及相关政府投融资主体负责人共同参加的公益性项目协调机构，主要负责审定公益性项目投融资与还款计划，平衡年度和季度建设资金，协调解决城建投融资运作中的相关问题。另一方面，建立财政性城建投入资金的统一拨付机制。

　　企业以自有资金及商业银行贷款建设的竞争性项目，推行备案制。凡有一定回报的城市基础设施项目均将纳入市场化运作范围，项目的实施与管理按现代化企业制度的要求进行运作。把政府投资管理工作的重点逐步转到为各类投资主体创造公平竞争的政策环境和市场环境上，通过制定相应的法规和政策，消除制约社会投资的政策和体制障碍，规范市场秩序。

　　总之，城建投融资体系基本框架就是要从金融机构、投资者、资本市场和政府四个方面疏导资金来源，按照现代企业制度建立投资、经营实体，逐步引进市场化投融资机制，发挥市场配置资源的基础性作用，调动各方面的积极因素，明确责任主体，强化风险约束，注重投资质量，在财政融资支持的信用平台基础上，加强与金融的配合联动，以挖掘城市资源为基础，以资产运作为重点，以项目包装为手段，以“投资主体多层次、融资工具多元化、融资方式多渠道”挖潜城建资金为目的，建立适度举债和风险防范机制，扩大政府投资和社会融资规模，减少政府财政负担，加快城市化建设进程。加强对社会投资者的协调服务、增强政策的透明度和稳定性、完善法规、健全监管机构等，以保障基础设施投融资长效发展机制。

(作者单位：中国人民银行珠海市中心支行)