一、城投公司资金运作概况

　　城投公司是1992年在上海投融资体制改革中诞生的，成立之初是政府为市政基础设施建设设立的一个投融资平台，经过17年的发展，城投公司的职能和资产规模都发生了很大的变化，由过去的单一职能转变为政府性投融资、重大项目建设管理、城市基础设施运营保障的三个主体，截至2009年末，城投的注册资本由成立时的10.2亿元增长到204亿元，资产总量由95亿元增长到2422亿元，净资产由11.5亿元增长到999亿元。公司成立17年来，政府财政累计通过城投公司投拨资金950多亿元，公司多渠道筹措资金2500亿元，总投资达3500亿元。“十一五”期间公司的投资总额超过1500亿元，约占全市固定资产投资总量的25%以上。

　　二、城投公司资金管理面临的主要挑战

　　如何筹措、用好、管好资金，堵塞各种漏洞，保证资金安全，防范债务风险，始终是城投公司构筑风控体系的一项重要工作。

　　上海城投的资金来源主要有政府性资金和自筹资金两大类。政府性资金是政府财政对公益性项目和准公益性项目的财力拨款，由上海城投统一负责管理，用于大量的市重大工程项目和城建补贴项目。自筹资金来自公司的经营性收入和市场融资，主要用于市重大工程项目和经营性企业的成本、固定资产更新改造以及进行扩大再生产等。不同的资金性质为公司资金管控提出了不同的要求，同时也增强了上海城投作为政府性投资公司的特殊责任感和使命感。

　　在管理实践中，城投公司面临着一些具体问题：首先是管理分散，原下属120多家企业占有使用账户近800个，公司需要有一个统一的资金监管工具与方法。其次是资金沉淀，公司相当一部分资金沉淀于下属企业和工程项目，需要提高对工程项目用款的监管水平。再次是融通不畅，公司范围内的成员企业资金盈亏状况不一，如何提高资金的内部融通效率来平衡需求和降低成本，也是需要研究解决的重要问题，同时还要解决资金信息流的准确和畅通问题，使总公司在一个迅捷的信息平台上有效管理和调控。

　　此外，身负政府融资平台使命的上海城投，始终面临着融资风险的挑战，一方面公司承担了大量建设任务，要确保大量融资的及时到位和成本控制;另一方面公司大量负债用于公益性和准公益性项目，要解决项目本身收益低与未来还本付息的矛盾。保证可持续融资能力、保障现金流安全，是公司风险控制的重要课题。

　　面对巨额资金有效使用和管理的现实状况，我们在实践中认真查找问题，不断总结经验，逐步形成了一套比较成熟的资金管理理念：城投公司是公益性强、公权力大、公众关注度高的“三公”企业，管好用好国有资产和资金的责任重大，在工作中必须高标准、严要求，切实管好用好每一分钱;城投的资金管理是以增强资金监管，提升资金效益为核心的集团化资金管理;是利用当前先进的现金管理工具，打造科学、统一、规范的集团现金管理系统的科学化资金管理;是在集团范围内集中搭建安全高效的资金调度平台，不断提高集团现金资源的安全性、效益性和流动性的一体化资金管理。这一理念，经过多年来的灌输和消化吸收，已经较深地印入各级经营者和财务人员的头脑中并较好地体现在具体工作中。

　　三、城投公司财务风险管控具体措施

　　(一)债务风险的防范

　　1、调整债务结构，实现期限匹配

　　企业资产和负债的期限匹配，能够减少由于企业资产现金流不足以支付利息和投资需要而带来的风险。如果债务期限比资产期限短，则企业有可能在债务到期时缺乏足够的现金来偿还债务;如果债务期限比资产期限长，则在资产寿命已经终止时还要继续为末到期的债务支付利息。通过将债务期限与资产期限匹配起来，企业可以创造一种自然的套期保值方式，从而减少财务风险。

　　城投公司所投资的大量项目属于基础设施领域，相应产生的资产收益率较低，成本回收周期相当长。为实现资产和负债的期限匹配，公司采取以下措施调整债务结构：

　　一是探索拓展银团贷款。银团贷款的金额大、期限长，与基础设施项目特点相匹配。公司在承担青草沙水源地工程、白龙港污水处理厂扩容和升级改造工程、黄浦江越江设施、长江隧桥工程等项目过程中，邀请国有银行和政策性银行作为重大项目的牵头行。总投资规模超过1000亿元，组建的项目银团可提供70%左右的建设资金支持，已签署的银团贷款协议总金额达900亿元。同时，城投改变了由总公司提供全额担保的模式，按照国际标准的“项目融资”模式，以项目自身产生的现金流量作为偿还银团贷款的主要来源和保障，集团在特殊情况下为项目提供现金短缺支持。

　　二是以直接融资为突破，积极开展金融创新。许多直接融资工具提供了比商业银行贷款更长的融资期限，后者受宏观经济政策影响较大，可能在企业最需要资金时发生“熔断”，为防范过度集中于间接融资所隐含的风险，企业需要适度提高直接融资比重。城投公司在这方面取得了有效突破。在企业债券方面，公司从浦东建设债券起步，迄今已发行17期企业债，累计筹措建设资金188亿元，在全国地方企业中发行频率最高、融资规模最多、单笔融资金额最大。在引入保险资金方面，公司与泰康资产管理公司共同发起设立上海水务债权计划，是第一个将保险资金引入基础设施的项目。该计划向保险公司定向募集20亿元资金，期限为10年，为上海市重大基础设施建设开辟了新的融资渠道。2009年又与太保集团合作将保险资金引入长江隧桥项目。

　　2、完善偿债机制，防范偿债风险

　　随着上海城市建设的不断推进，公司债务规模日益庞大，每年用于项目投资及债务还本付息支出的现金流随之逐年增长，偿债风险不容忽视。为此自2008年起就公司债务结构和债务成本进行了专题研究，通过定性和定量分析对公司整体债务情况以及未来债务变动进行测算，为债务风险控制奠定了基础。并在此基础上构建了可持续发展的动力增长模型，对公司未来的资产负债率走势作出预测。在完善偿债机制方面，公司积极与发改委等有关委办局协调沟通，对历史债务建立偿债基金，对重大项目明确相应的资金来源和债务偿还机制，防范债务风险。

　　3、高度重视信用资源储备，积极争取商业银行给予授信

　　公司在授信管理中保持两个基本比例，即：授信总额与总资产之比为1:1，实际用信与授信总额之比为1:2。这样即可以保证项目建设资金供应，又可以保持适度的资产负债水平，实现可持续融资。2009年末，集团授信总额约2900亿元，基本与集团总资产规模相当;实际用信1000亿元，尚有超过50%的信用储备。

　　4、实现集团信贷管理，严控集团债务风险

　　城投公司建立了集团信贷管理体系，覆盖了集团174家控股企业，对所属企业的银行授信的申请和使用实行“总量控制、分级操作、动态监控”，在保证基层企业自主经营，自负盈亏的前提下，根据集团发展战略需要，实现信贷资源的有效配置和债务总量风险的控制。具体情况是，城投总公司与各商业银行上海分行建立集团授信关系，确定集团的授信总规模和集团所属各企业、各重大项目可分配使用的授信金额。集团所属企业可自主选择银行及营业机构办理贷款，但贷款金额必须在总公司分配的授信规模内。此外，集团授信并不意味着总公司对下属企业融资的担保，贷款银行需独立评估企业的信用情况，以确定相应的贷款条件。

　　(二)资金风险的防范

　　1、推进网上银行，提升资金使用效率

　　网上银行是依托先进的网络技术建立的电子银行服务系统，实现将传统银行业务柜台搬到企业办公桌前。在巨额资金管理方面，网上银行不但能节省大量的结算时间、人力和物力，还能起到集中资金管理、信息集中采集、严格资金控制、提高资金使用效率、降低资金成本、防止资金失控等作用。

　　从2003年开始，城投公司就对各银行的网上银行进行调查、比选，制定管理办法和实施细则，并于当年在重大项目指挥部和部分全资子公司试运行，初步搭建起公司网上银行账户系统。2004—2005年，集团加大网上银行运行管理的广度和深度，把网上银行覆盖范围扩大到二级企业，2005年网上银行结算量突破500亿元;同时新增了建设银行网上银行系统，加强了对使用城建资金的各项目建设单位的资金监控。2006—2007年，又建立了集团帐户，与已有的网上银行系统有机结合，实现了集团内部资金调度。现在，集团网上银行系统已在控股企业和170多个工程项目全面推广，对各级单位的大额资金收付进行了动态监控，有效地压缩了所属企业的货币资金余额，提高了资金的使用效率。

　　2、借助技术手段，确保资金安全性

　　公司在建立推行网上银行结算系统时，始终把确保资金的安全放在首位。网上银行采取了一系列业务安全措施，包括采用我国权威的CA认证中心——中国金融认证中心提供的、目前最为严密的1024位证书认证和128位加密的证书安全体系等等，以确保资金安全。

　　1)客户身份认证。所有使用网上银行的操作员必须持有银行签发的证书才能进行交易。证书存放在IC卡中，利用证书来验证操作员身份，以确保其为企业的合法操作员，防止非法人员的非法使用。

　　2)组合支付授权。所谓组合授权，是指具有第一授权权限及第二授权权限的客户证书按先后顺序对一笔付款指令依次授权批复后，该指令才告生效的授权方式。即每一笔经过规定审批手续的付款业务，必须同时有三个人以上办理才能实现。

　　3)信息加密传输。网上银行所有账户信息、转账指令等敏感信息都采取128位加密方式传送，确认的支付信息以及银行给收款方的信息都是加密传输的，并且用信息摘要技术保证完整性校验。

　　4)数字签名。网上银行在用户确认的每一笔支付交易中，都会加入用户签署的电子签名，由于电子签名是由用户证书中的私钥生成的，别人不可能仿制，可作为每一笔交易的不可抵赖的凭据。

　　5)交易审计。网上银行系统对于用户的每一笔交易都会按照机密性和完整性的要求，对其信息进行记录，以作为交易的审计备案。

　　6)大额交易即时提醒。公司结算账户开通“短信通提示”功能后，一旦账户发生余额变化或发生大额交易时，银行会即时通过短信提示或电话查证通知公司财务经理或财务总监，以杜绝可能发生的非法支付。

　　7)支付信息加密存放。网上银行使用的密码，都经过不可逆加密算法存放在数据库中，即使黑客侵入数据库系统，得到密码字段，也无法破译原密码。

　　自2003年公司使用网上银行系统以来，运行安全、可靠、稳定，结算业务做到了“零差错”。

　　上海新世纪投资服务有限公司对公司使用网上银行账户的单位的内部控制及系统安全进行了测评，认为：1、城投公司网上银行的内控制度比较健全，各单位网上银行操作人员和网络维护人员均实现了岗位分离;2、城投系统网上银行运作情况良好，城投公司制定的《网上银行管理办法》能够满足网上银行内部控制要求;3、网上银行的整体使用效率较高。

　　3、加强集中管控，提升资金流动性

　　公司建立了严格的管理制度，实现资金集中管控和实时监控，加速资金周转，减少资金沉淀，以最大限度地提高资金使用效率，同时通过其快速的流动汇集闲散资金，发挥资金集聚效用，提升资金流动性和效益性。仅2009年通过内部资金调度即可集团节约利息开支约1.6亿元。

　　公司网上银行、集团账户管理框架如下：

　　1)确保网银支付比例。各单位对外付款原则上采用网上银行结算系统，资金结算按收支两条线的原则办理，所属各全资子公司银行存款的80%以上必须集中在网上银行，与业务有关的对内外资金结算必须通过网上银行清算系统操作。

　　2)通过银企直连实时掌握所属公司帐户信息。通过开通银企直连功能，实现了公司财务系统与银行网银系统的直接对接，城投总公司可以随时查看所属企业在指定银行各营业网点开立的结算存款账户的历史及实时发生额、余额等信息。

　　3)通过集团帐户实现资金集中管控。城投总公司通过网上银行集团帐户功能，实现对集团二级账户的集中管控，随时掌握集团二级账户的实时动态及历史记录。各所属公司的集团二级账户发生资金划转，则除集团二级账户余额本身发生更新外，集团一级账户同步更新和反映。

　　4)引入重大工程第三方资金监管机制。建设资金第三方监管制度是指：在工程项目建设期间，依照“指定开户、专户储存、专款专用、银行监管”的原则，投资方依据与施工承包商签订的施工合同及其附件中有关条款的规定，指定银行开户，并通过投资方、施工承包商和银行三方协议，对施工承包商所取得的建设资金使用情况进行监督和管理，以确保建设资金专款专用，推进建设项目顺利实施。公司先后在一批重大工程项目中引入第三方资金监管机制，确保了建设资金的安全完整，明确公司了在资金监管中的主导地位以及银行履行监管的责任和义务，为及时、有效地筹措资金创造了有利条件，为项目的顺利建成提供了有力的支持。

　　对施工企业建设资金的使用，公司建立了一套较完善的审核流程，主要如下：

　　通过日常的检查审核制度，规范承包人资金的使用，杜绝了工程资金使用过程中容易发生的外借、挪用、转移等违规行为，保证了建设资金供应链的稳定运行。

　　例如，在高速公路项目的施工单位中，有一家施工单位的母公司规定，其子公司帐面上富余资金要及时划回母公司账户上，但这与施工单位专款专用的原则相违背，存在施工单位挪用建设资金的风险，实行第三方资金监管后，这种现象被有效地杜绝。

　　(三)契约风险的防范

　　1、完善内部控制制度

　　公司通过完善内部控制制度的合理性和系统性，确保控制规范的严格性和有效性，全面提高集团资金内部管控水平。

　　1)严格实行全面预算管理制度。以全面预算管理为核心，通过对资金收支的过程控制，有效配置资源，确保企业战略目标的实现。城投公司各级单位和部门高度重视预算管理工作，在认真研判经济形势、货币政策、经营环境基础上，围绕城投公司的战略目标，全面编制和执行预算，层层落实责任，确保落实到位，未经总公司的程序批准，任何人无权更改预算，坚决杜绝未经批准的预算外支出。总公司每月召开资金平衡会议，监督检查各级企业预算的执行情况，及时纠正执行过程中的偏差。年末按预算执行情况进行严格考核，从而保证了对资金的有效管控。

　　2)加强资金管理内控制度的检查。城投公司通过加强对资金管理内控制度的专项检查，从制度建设、内控程序、管理方法等角度，围绕制度的存在性、设计的合理性和执行的有效性等三个方面查找问题，分析原因，总结经验，进行整改。强化事中事后监管环节，进一步控制财务风险，发现薄弱点，不断完善企业资金管理内控体系。

　　3)清理压缩银行账户。对近五年来并入城投公司的100多家公司的各类银行账户，进行彻底清查，除保留必需用的银行账户外，清理关闭闲置账户达130多个。整顿规范银行账户管理体系，根据“规范集中、安全可控”的原则，城投公司下属企业新开账户必须经总公司审批同意，并授权总公司财务部门对下属企业已开立的银行账户进行动态监控，从而从源头上预防了滥设账户的现象，从制度上保障了资金安全可控。

　　2、加强队伍建设，防范道德风险

　　财务人员的道德素养对财务活动的有效开展具有举足轻重的作用。公司结合自身特点，在财务人员的选拔、任用、交流、教育等方面建立起一套行之有效的管理模式，将财务人员风险意识的培养同岗位责任挂钩，与职业道德教育结合起来，和自身综合素质的提高联系起来，加大风险知识的宣传力度、风险管理的培训力度，提高财务人员对财务风险重要性的认识，及对各种财务风险的了解，切实树立风险观念，最大限度降低道德风险发生可能。

　　3、实行财务总监委派制度

　　根据总公司的统一要求，由总公司委派财务总监，对直属企业及重大建设项目的财务、会计活动进行管理和监控。财务总监一方面参与所辖企业的重大决策、监督规章制度的执行、审核财会部门负责人任免事项、对企业资金支出进行联签，同时对总公司负责，接受总公司的统一领导。通过这一矩阵型的管理架构，使下属企业的财务管理和资金使用都能纳入总公司的财务监管体系。

　　财务风险管理是一项全局性、长期性的工作，贯穿于企业运营的全过程，要求企业能够时刻保持风险的危机感,形成一种风险管理为导向的防范机制。虽然城投公司在建立防范资金风险管控机制上做了一些有益的尝试，取得了一定的效果，但作为一家跨度大、范围广、层级多，投资、建设和运营任务繁重的大型国有企业，风险防范工作依然任重道远，我们将不断探索实践，做好财务风险控制这一永恒的课题。