一、城市基础设施市场化改革中亟待解决的问题
改革开放以来,我国城市基础设施市场化运作急剧升温,进展很快。这对突破城市化进程中建设资金短缺瓶颈,满足城市产业结构升级和社会公众消费提升需求,支撑城市超常规发展,都起到了重要作用。但是,随着城市基础设施市场化运作的超常规发展,也暴露出一些问题,这些问题涉及政策环境、所有权、投融资、效率、监管等诸多问题。其中,城市政府对于基础设施市场化运作的有效监管不足是一个亟待解决的突出问题。
1.存在城市基础设施市场化运作与政府监管不力的矛盾
城市基础设施,属于准公共物品的范畴。像城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业,其产业运作带有明显的管网性、自然垄断性的特点。这决定了某项城市基础建设项目在特定的时间空间条件下竞争是有限的,只是在为获得某一特定项目的投资经营权利时,投资经营者才会有条件的出现多家竞争(竞标)的局面。这绝不同于一般意义上的商品(如日用消费品)在投资、技术研发、营销、消费、服务等方面所形成的广泛意义上的竞争,市场这只“看不见的手”的作用是有效的、充分的、灵验的。但是,城市基础设施生产和提供却不是这样。由于城市基础设施生产和提供的特定性、自然垄断性,其成本、价格、质量、标准的确定,很难通过广泛竞争的市场选择来确定。相反,城市基础设施投资运营管理的诸多环节只能通过非竞争手段来确认和提供。这就是说,在城市公共产品(城市基础设施是其中的重要组成部分)的供给上,需要有一个公共利益的代表者来避免公众难以协商的窘境。因此,政府对于城市基础设施投资经营诸环节的监管责任就是十分必要的。以城市水业为例,“受水业相对垄断经营方式的制约,作为费用支付方的消费者无法通过竞争性来选择、来监管产品质量和服务,更无法有效控制成本与收益;对污水处理的付费实际上更是一种连产品都不能见到的公共支付。水业的这种公众无力于有效监管的产业形式,决定了政府作为公众代表,肩负着重大的监管责任,政府需要对公众支付费用的有效性负责。”
2.政府对城市基础设施建设的着重点有失偏颇
城市基础设施市场化在国外是伴随着20世纪80年代以来新公共管理运动兴起而出现的。从20世纪80年代起,以市政服务合同外包为主要形式的民营化就在美国普遍实施。随后,发达国家在基础设施和公共服务领域基本上实现了向社会化、市场化的转型。我国的基础设施市场化改革出现时间要晚一些。从2001年12月正式加入WTO,随着“非歧视性原则”的实施,我国基础设施市场化开始步入快车道。国内外城市基础设施市场化改革进程都大致经历三个阶段。第一阶段是以市场开放为主导的阶段。这一阶段主要围绕“资金饥渴症”这个焦点,解决城市基础设施的投融资问题。投资主体多元化改变了城市基础设施政府独家投资经营的局面。第二阶段是引入竞争为主导的阶段。这一阶段把投资与运营、服务适当结合。在继续重视“招商引资”的同时,开始重视解决经营、服务等问题。第三阶段则主要解决效率问题。改革的目标开始逐渐重视并回归效率的提高。具体表现就是注重服务、运营和监管,关注公众利益与安全。目前,我国基础设施市场化改革虽然还未能从总体上进入以效率为目标的第三阶段,但其趋势是十分显著的。
长期以来,由于对城市基础设施的定位模糊,我国城市基础设施行业改革注重建设环节,不太注重运营环节;注重引资效果,而不太注重监管和服务;政府在改革过程中注重市场开放引资,却不能认同资本合理的投资收益;注重工程环节的招标竞争,却忽略了服务质量的过程竞争。从世界范围来看也是如此,自20世纪80年代以来,公用事业市场化改革在各个国家以不同的目的和不同的形式相继展开,一些发展中国家由于在改革中只重引资而忽略监管和体制建设,出现很多纠纷和大量社会矛盾。
因此,从一般意义上看,城市基础设施“产权多元化后,市场监管显得十分重要,市场化程度越高,监管责任就越大。市场化需要以科学而严格的监管来化解企业无限制的利益追求。没有严格监管的市场化比传统计划体制更加有害。”
3.城市基础设施建设民营化存在诸多风险
以政府对基础设施特许经营的主要形式BOT (建设-经营-移交)为例,作为私营机构参与城市基础设施的开发和经营的方式,规范的BOT,应当在前期论证、市场准入、项目融资、设立独立监管机构、建立同业绩效平台等方面有一套严格规范的做法。比如项目融资,优越于一般担保融资的特点,就是基于融资贷款无追索权或只有有限追索权,其归还贷款的资金来自于项目本身,银行必然对项目发起人的资质、技术、管理、诚信、方案设计等进行严格审查,这实际上由商业银行承担了一种严格监管的责任。进一步看,由项目融资的特点和要求所决定,对项目前期咨询、论证等准备要求很高,尽管付出成本较大,但却为项目的高效实施加了保险。
不过,由于现阶段我国投融资体系无法有效支撑规范的BOT项目融资,再加上政府体制和职能转型滞后等因素的制约,我国近年来大量流行的是公认的“准BOT”。所谓“准BOT”,有许多方面区别于规范的BOT运作:首先,资金门槛较低,由此决定了其信用和资质的降低;其次,由于不属于项目融资,缺少银行严格的审查;其三,由于前两个原因,导致前期论证咨询粗放或者取消。这样,实施“准BOT”,带有许多不确定性。这些问题累积起来,将会留下很多隐患。
以公共安全风险为例, 1999年1月4日重庆綦江虹桥垮塌,导致40人死亡,数百人受伤,直接经济损失计人民币631万元; 2007年8月13日,湖南湘西土家族苗族自治州凤凰大桥垮塌,造成64人死亡, 22人受伤,直接经济损失3974•7万元。这是缺乏有效监管的典型案例。再就是巨大的浪费。近些年投资几亿元甚至上百亿元的大型工程,遭受投资失败的事例不下几十起。还有花样繁多的寻租行为,严重侵害了国家和消费者的合法权益。因此,加强对基础设施市场化运作的有效监管是极其迫切的。
二、城市基础设施市场化改革中政府监管的三个主要环节
城市基础设施的市场化运作涵盖投资、建设、运营、服务、资源与环境保护等全过程。因此,城市政府的“市场监管”应当包括对投资、建设、运营、服务等全过程的监管。各种城市基础设施的投资建设运营,具体运作环节不尽一样,但从其运营监管的共性来看,主要涉及市场准入监管、成本价格监管、服务质量监管三个环节。
1.市场准入监管
建设部2004年126号令《市政公用事业特许经营管理办法》第七条、第八条对参与基础设施特许经营权竞标者应当具备的七项条件、主管部门选择投资者或者经营者的五项程序都做了原则规定。其中,完善以招投标为核心的市场准入方式和特许经营协议是基本的着眼点。如前所述,近年来我国大量出现的“准BOT”带有一定程度的不可避免性。但是“准BOT”的资金门槛低、缺少银行的制约、前期咨询程序省略等问题会对后续的成本、价格、质量、服务的监管以及责任权利的界定带来很大的不确定性。这些问题使项目本身面临很大风险,成为将来出现更大问题的隐患。如何弥补这一缺陷,就是市场监管中的一个重要问题。要解决这一问题,当务之急是要尽快培育或引进高质量的专业咨询公司,并把专业咨询公司作为市场准入的必经前置环节。专业咨询公司作为城市基础设施服务的具有全面代理性质的综合性咨询公司,不同于技术、会计、法律、投融资、信托等专项业务咨询公司:第一是专门性或专业性。即专门为城市基础设施咨询服务,具有专一行业性的特点。第二是综合性。这种城市基础设施咨询公司应当包括对于法律、会计、金融、投资、技术、管理等咨询业务在内综合性的内容。或者说,其业务包括受托完成法律、技术、会计等专项咨询在内的综合性的业务。第三是具有多方代理性。这可以参照目前我国运作比较成熟的企业年金运作主体的设置。目前我国企业年金的运行存在着多个运作主体。包括委托人(交纳企业年金的企业和职工)、企业年金理事会(由企业和职工代表组成)、法人受托机构(信托投资公司或者养老金管理公司)、账户管理人(商业银行或基金管理公司)、托管人(商业银行或者专业托管机构)、投资管理人(信托投资公司或基金管理公司)、企业年金管理中介服务机构(投资、信用、律师、会计、精算等)。在这些分工很细的运作主体中,受托人(企业年金理事会和法人受托机构)与其他相对人(委托人、账户管理人、托管人、投资管理人等)形成委托代理关系。账户管理人、托管人、投资管理人不是以自己的名义,而是以受托人的名义管理处分企业年金财产。因此,受托人就具有综合代理性的特征。涉及城市基础设施的市场准入监管,要面对众多的专业咨询公司、社会中介公司,必须有一家专门性、全面代理性的专业咨询公司,对政府和投资经营人全面综合负责,才能避免多头负责推诿扯皮的后果,为城市基础设施市场准入增强保险系数。
在目前法律政策体系不完善、政府监管能力不足的状况下,要做到严格而又规范的市场准入,除了相关咨询服务机构的协助,还应当通过标准化等程序性来解决。从可行性、可操作性角度看,政府应当制定并统一公布部分通用的咨询环节,固定化或标准化某些专业服务单元,增强市场准入的规范性和统一性,从而降低专业服务的总体成本。这不仅适应于大项目,同时也适应于中小项目。
2.成本价格监管
城市基础设施成本价格的确定和监管颇为复杂。单纯从经济范畴来看,城市基础设施服务价格的确定,应当是全成本核算(国务院有此规定)。比如,城市水价的构成应当涵盖资源水价(水资源的保护和引入)、工程水价(管网设施等造价)、环境水价(排污、水质保持和净化)和供水价格(维护维修改造费用)四部分,实际上,还应当加上合理的利润。但是,城市基础设施因具有公共必需品的特点,鉴于公共必需品价格的敏感性和公益性,城市基础设施服务价格的确定,不能仅考虑成本利润问题,还要考虑公众支付能力和认可。这样,其成本价格的形成和测算就不仅仅是一个经济范畴,还应当是一个社会范畴甚至政治范畴。目前世界上真正执行成本公众支付的国家为数不多,大多数国家,包括美国和日本,政府在设施建设方面仍然保持大量的政府投资补贴,公众大多只对运营费用进行支付。
实际上,城市基础设施服务价格的确定,从某种意义上看,是政府、企业和公众三方利益博弈的结果。对于投资者或者经营者来说,实现利润最大化,这是经济理性人的必然选择,他们对于服务价格的期望值必然是较高的;对于消费者来说,在要求城市基础设施服务较高质量前提下,还要求合理的较低的服务价格;对于政府来说,作为国有资产保值增值的代表者,选择较高的价格(转让价格,转让价格与服务价格常常带有连带性)是符合逻辑的;而作为公众利益的代表者,较低的价格又是政府必然要选择的。
因此,政府在这里扮演着双重角色。作为前者,政府为了解决财政收入与资产保值增值问题,必然要抬高投资经营者的投资经营成本,提高资产转让或特许经营的标的,因此,必然采取转让价格的上限。但是这样一来,企业为了在一定期限内回收成本及其利润,就必然抬高向消费者收取的服务价格。当这种服务价格超过消费者能够容忍的限度的时候,必然引起消费者的不满。如果政府迫于公众压力,迫使企业降低服务价格,就会加剧企业与政府的矛盾纠纷,企业就会面临实际的投资经营风险,政府也会因为片面解除协议而面临失信与法律诉讼。作为公众利益的代表者,政府提供给居民较低的可以承受的服务价格。但是较低服务价格提供的前提条件是,政府给予居民较大的财政补贴,这种补贴如果是压缩投资经营者的利润空间的话,就会引发与后者的矛盾与冲突;而如果对于消费者降价的要求不予回应或者消极回应,这在民主政治逐步建立和民主意识觉醒(市场化必然催生政治民主化)的条件下,在民主评议政府的背景下,政府也会面临失信于民的风险。如果政府以较低转让价格向投资经营者转让资产或者提供特许经营(比如管网、资源保护、环境保护不列入投资经营者的成本),随着投资经营成本的降低,企业向消费者征收的服务价格也会降低;随着服务价格的降低,公众的满意率就会上升,或者说不满意的概率就会大大降低,如此,企业、政府、消费者三方就会比较“和谐”。但是,很明显,这种“和谐”是政府向企业、居民做出较大让步为前提的,或者换句话来说,至少政府要有较大的财政支付能力或者承受较大的财政压力。但这只是一种假设。当政府财政不堪重负的情况下,又会发生政府与企业的矛盾纠纷或者向公众转移负担。
因此,城市基础服务成本价格的监管,从根本上说,是实现企业、政府和消费者三方面利益的合理均衡。这种均衡,在一定意义上说,是三方博弈的结果。城市基础服务的成本价格的确定和监管,还有待于特殊的同业成本绩效平台来确定。在充分竞争的市场的情况下,某一生产要素单位成本的确定,不但与从事经济活动投入的生产要素的个别价格相关联,而且与社会价格相关联。成本的形成和测算,往往要通过竞争来比较和体现。但是由于基础设施生产供应的自然垄断性、非竞争性的特点,不能通过市场竞争来形成社会成本价格。不能通过竞争来有效确定成本,并不等于说不能通过任何途径来确定自然垄断性物品的社会成本。实际上,社会成本还是存在的,只要生产某类物品的状况不是唯一的(某种基础设施的生产供应,在特定区域内可能是唯一的。但是超出这个区域,就不是唯一的。就像供水供气管网,在特定城市内,可能是唯一的,但是从全国区域来看,就不是唯一的),这样就会存在社会价格,只不过是不能通过充分竞争来形成,而是要通过其他途径来认定和形成。至于其他途径,从英法等发达国家的运作看,通过建立成本绩效平台或者同业绩效平台来比较和认定,是一个值得借鉴的做法。从理论上说,同一区域的城市基础设施供给、生产的成本,可以通过不同区域生产供应类似或者相同的基础设施的成本比较来间接形成。当然,不同区域的基础设施供给、生产的成本可能会不一样,比如资源价格或者成本可能不一样。像水、电、天然气等生产地与供应地距离远近不一,确定的单位成本会不一样,即资源成本价格不一样,但是仍然可以在工程价格(管网设施造价)、供应价格(维护维修改造)、环境价格(污染物处理)等方面来界定成本与收益。
在具体测算成本的时候,考虑到城市基础设施的公共性、公益性特点,在特定时间和条件下,水、电、气等资源保护、管网建设等投资可以列入非经营性资产,政府通过财政手段来支付,以体现城市基础设施供给的社会效益的性质。还有,考虑节水节电节约用地等环保战略的需要,即便是可以清晰界定成本与收益的领域,政府也可以提供部分引导性资金。以上两部分就可以不纳入转让价格的基数之中。还有,成本的界定与收益的界定密切相关。城市基础设施具有重要的内部收益和显著的外部收益,内部收益指城市基础设施投资经营者的直接效益;外部收益表现在环境效益上。城市基础设施的建设和优化、完善和升级,使城市发展条件和投资环境得到改善,城市政府也可以在土地增值等方面得到一定的外部收益。有时候,城市基础设施的外部收益甚至大于创造的内部收益。这也是可以降低成本测算的根据。
3.服务质量监管
政府对城市基础设施服务与质量的监管主要通过监管链与监管链的有效连接加以实现。监管链是基于行政管理的“闭环管理”加以设计的。如果说行政管理是一个封闭的链条的话,这根链条有很多链节组成,这些链节必须环环相扣,不能有一个环节缺损、缺失。行政管理包括“决策→执行→监督→调整”等基本环节,作为一个串联起来的封闭的链条,才能实现高效和公平行政。城市基础设施服务质量监管也应如此。这个监管链的环节应当包括:服务质量标准;投诉受理;处置;回应;救济。
“服务质量标准”,包括技术标准、质量标准和服务规范,是其他监管环节的依据和标尺。若无标准或者有标准而“不标准”,那么其他环节如处置、救济等就会因为缺乏依据而无从判断。“投诉受理”,是指消费者对与经营者的经营服务行为反映的渠道、途径以及受理者的受理行为。投诉渠道的设置应当方便、透明、公开。“处置”就是对于消费者的投诉的判断、处理和解决。“回应”就是政府有关部门或者其委托的机构对“处置”的情况有效地向投诉者的解释、回答、告诉的过程。“救济”就是投诉人或者其他相关人对上述环节(如认为“标准”不合理、“处置”不公正、“回应”不及时)的补救、帮助措施(如申诉、复议、仲裁、诉讼)等。上述“监管链”的关系图示如下:
由此可见,对服务质量的监管是一个系统工程,需要做好系统分析与设计。在此基础上,加大对于薄弱环节(比如回应环节)解决的力度,以便做到系统运行的平衡,这是一条基本的思路。
三、城市基础设施市场化中政府监管与社会监管的衔接
城市政府对于基础设施市场化的有效监管与社会监管是密不可分的。监管乏力,既有政府监管问题,也有社会监管问题,更有政府监管与社会监管脱节的问题。因此,解决城市政府的监管必须密切联系社会监管。公众参与监督既可以降低环境执法的成本,提高环境监管的力度,也可以对各级政府形成有力的制约。社会监管与政府监管的关系如下图所示:
这里显示的监管包括两个层次:第一个层次是政府对于投资人经营人的直接监管,这是最基本的。第二个层次是社会公众对于第一个层次的监督,也就是社会公众对于政府是否依法有效监管投资人经营人投资经营行为的监督。第二个层次的监督是间接的监督,是对第一层次监督的有效补充和保证,在第一层监督失效或者低效的时候,第二层监督有时甚至要起决定性作用,特别是当民主政治发展到一定程度的时候,其作用是巨大的。这种双层监督系统,实质上是行政管理“闭环管理”原则在政府监管中的特殊应用。两个层次的监督(监管)的内涵、形式是不一样的。第一层次的监督,是权力监督、职能监督,要通过审批、许可、核准、审计、处罚、仲裁、行政裁定等方式加以解决,其核心是依法监督;第二层次的监督不属于权力监督、职能监督,而是通过建议、批评、舆论、评价、检举等形式加以解决,其本质是民主参与。重要的是,政府监督与社会监督的有机衔接。目前应当着力抓好几个关节点:
一是通过设立独立执行机构,来衔接政府监督与社会监督。借鉴国际经验,设立属于社会中介组织性质的、由行业专家组成的独立执行机构,作为法定监管机构的辅助。从行业的高度,专业性介入投资经营人的成本考核、价格听证、服务监督等核心监管内容,代表公众利益实施成本、服务、价格的监管。
二是通过完善听证制度,来衔接政府监督与社会监督。举行听证,是政府行为;参与听证,是社会行为,本质上是两者的沟通与协调。自从1998年5月1日《中华人民共和国价格法》提出“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度”以来,听证从最初的水电气、交通、景点门票、教育、电信等价格听证,扩展到收费、市政、城管、环保、治安等与群众利益关系密切的事项。应当进一步深化完善听证制度。
三是通过拓宽公众参与监督的渠道,来衔接政府监督与社会监督。建设部《市政公用事业特许经营管理办法》第26条规定“社会公众对市政公用事业特许经营享有知情权、建议权。直辖市、市、县人民政府应当建立社会公众参与机制,保障公众能够对实施特许经营情况进行监督。”
(摘自《中央财经大学学报》2008年第四期)
