带给中小城市城投公司的几点启示

吉安市城投公司

　　自从1992年上海城投公司诞生以来，城投公司走过了近20年的风风雨雨。期间，尽管各地城投公司运作模式不尽相同，发展速度有快有慢，公司规模有大有小，但都为各地的城市建设作出了积极的不可磨灭的历史和现实贡献。由于工作关系，笔者曾多次拜访南昌城投、九江城投，并对其运作情况有了一些了解和认识。笔者认为，南昌城投、九江城投的运作经验或许可以带给中小城市城投公司几点启示。

　　一、南昌城投、九江城投的基本情况

　　(一)南昌城投公司基本情况

　　南昌城投公司成立于2002年7月，注册资金2.1亿元。公司职能主要有三项：一是负责市政府指令性城市基础设施项目的开发建设;二是负责为市政府城市建设的项目融资;三是负责盘活、管理和经营市政府授权的房地产，确保国有资产保值增值。

　　公司内设8个职能部(室);综合部(人力资源部)、财务部、工程管理部、投资发展部、资产经营部、稽核审计部、办证部、监察室(党办)。现辖6个子公司：资产管理公司、高速公路公司、基础设施开发公司、置业公司、城建实业公司、物业管理公司。下设3个分公司：管网建设公司、混凝土搅拌站公司、预制管件厂公司。另有1个参股公司：南昌市商业银行。公司现有员工约320人。

　　南昌城投公司经过7年的发展，截止目前，公司总资产约100亿元，净资产约50亿元，公司累计融资约60亿元。2008年，公司实现利润约2.6亿元。2009年，公司承担的项目建设任务总投资约100亿元。

　　(二)九江城投公司基本情况

　　九江城投公司成立于2008年10月，注册资金3亿元。公司内设5个职能部(室)：办公室、投融资部、资产管理部、项目部、财务部。公司职能：负责政府建设项目的投融资。公司现有员工13人。

　　九江城投公司虽然组建较晚，但成绩斐然，截止目前已融资达28亿元。另外，该公司管理层思路比较超前：(1)已参股水务公司，城投公司占股50%;(2)已收购一家项目管理公司，参与项目代建;(3)计划收购一家房地产企业，参与房地产开发和保障性会房建设;(4)计划组建注册资金为1亿元的担保公司，参与金融服务业;(5)计划参股村镇银行;(6)计划进一步充实资本金。

　　二、南昌城投、九江城投的运作经验

　　(一)定位清晰。南昌市政府下发了《关于做大做强我市三大投融资平台协调会议纪要》，明确全市城市建设投融资平台为3个：(1)城投公司，主要负责新增城区的投融资及老城区划拨资产的经营;(2)市政控股公司，主要负责经营公交、燃气、自来水等存量资产;(3)轨道交通公司，主要负责城市地铁的融资建设和管理。这种功能定位和资源整合模式，避免了原先城市资源过于分散的弊端，有利于集中经营、科学运作。

　　(二)扶持到位。城投公司作为政府的投资公司，它的发展必须“背靠政府，面向市场”，如果离开了政府的支持，它将寸步难行。为此，南昌市政府、九江市政府均给予城投公司大力支持。

　　1、注入优良的经营性资产。南昌城投公司组建时，市政府将老城区的市委、市政府及有关行政、事业单位的房产、地产划拨或置换给了城投公司，后来又将西外环高速公路、南昌大桥、八一大桥及经营性土地资产划拨给了城投公司，这些资产都是优良的、可变现的，能持续带来稳定收益的经营性资产。九江城投公司组建时，市政府则将政府持有的50%水务公司股权划拨给了城投公司，这是一块非常有潜力、有经营活力、实实在在在的经营性资产。

　　2、资本金注入“真金白银”。南昌城投公司，市政府批准将红谷大厦1/3产权作为商品房对外销售，将销售收入作为资本金注入城投公司，同时，将部分经济适用房调整为商品房，其销售收入作为资本金注入城投公司。九江城投公司，则准备将12亿元企业债券中的6亿元作为资本金注入城投公司。

　　3、项目融资、代建实行有偿服务。南昌市政府下发了《南昌市融资代建项目管理暂行办法》(洪府发[2009]19号)，明确按项目概算总投资的2%分期计提融资代建费用。九江市政府下发了《九江市城市建设项目及资金管理暂行办法》(九府厅发[2009]28号)，九江市财政局下发了《九江市城市建设投融资平台融资和代建手续费管理规定》(九财建[2009]35号)，明确按融资额的1%提取融资手续费和代建项目总投资额的3%提取代建手续费。

　　4、人事管理自主灵活。南昌市委、市政府和九江市委、市政府均授权两公司实行“老同志老办法、新同志新办法”，在保留原在编人员身份、待遇不变的情况下，新进人员全部面向社会公开招聘，实行全员聘任制。

　　5、薪酬制度市场化。经南昌市市国资委审定、南昌市政府批准，南昌城投公司薪酬制度实行市场化，原“老同志”的标准工资作为档案工资。目前，该公司领导实行年薪制，分基本年薪和绩效年薪，与公司利润、税收、国有资产保值增值率、员工收入增长率四项考核指标挂钩;其它员工实行绩效工资制，分基本工资、绩效工资、年终效益工资，与公司领导年薪挂钩。

　　(三)机构设置比较合理。南昌城投、九江城投在内设机构设置上均能跳出原“三定”方案的束缚，根据公司自身发展现状和项目运作需要，合理设置，既避免了有些事没人管，又避免了有些事管过了头的弊病。如资产管理部的设置，就避免了闲置资产无人管、不能充分发挥效益的弊病;稽核审计部的设立就为加强内部控制、监督设下了一道岗。

　　(四)内部管理比较科学。南昌城投公司，各个层级的职责、权限非常明确，管理制度比较完善。特别是在项目管理上有值得借鉴的独到之外。南昌城投公司对项目管理实行“三段式”，将项目管理分为前期阶段、实施阶段、决算阶段。前期阶段由办证部负责办好所有开工前的各项手续、稽核审计部负责招投标、合同洽谈、签订;实施阶段由项目办或子公司负责现场管理、现场协调、现场签证;决算阶段由稽核审计部负责初审和上报。这种模式既有利于防范风险，又有利于提高工作效率。

　　(五)经营项目比较灵活。在认真做好政府指令性项目建设的同时，南昌城投、九江城投都比较注重自营项目的建设。尤其是南昌城投公司，其商品房开发、预制管件厂经营、混凝土搅拌站经营等都取得了比较好的收益。而九江城投公司除了水务公司的经营，已着手进行房地产开发和参与金融服务业。

　　(六)高度关注公司可持续融资和长远发展。在实际运作过程中，南昌城投、九江城投均清醒地认识到了公司可持续融资和长远发展的重要性。他们认为目前的融资，只能称之为“政府融资”，其成功主要得益于国家宽松的货币政策，这种机会是不可复制的，也是不可能长久的。城投公司必须进行真正的市场化运作，走好“公司融资”的路子，只有这样，才能实现可持续融资，城投公司才不会被时代和市场所抛弃。

　　三、中小城市城投公司可借鉴的几点启示

　　(一)启示一：必须加快城市投融资体制建设。

　　中小型城市，城市资源非常有限且比较分散，这种现状对加大城市建设投入、加快城市化进程是不利的。当前，各地方积极学习南昌市的成功经验，加大城市资源整合力度，集中做大做强1至2家投融资平台。因为投融资平台过多，则不利于集中经营，容易分散有限的资源，最终导致各个被市场击破;投融资平台过少，则不利于精细化和资源的科学配置，容易造成大而不当、缺乏市场灵活性。通过整合城市资源、做大做强投融资平台，可以让城市规划建设、城管、房管等行政管理部门更好地集中精力履行好管理、监督职能，从而为市民提供更好的公共服务。

　　(二)启示二：必须加大对城投公司的扶持力度，明确其城市投融资主平台地位。

　　努力把城投公司打造成城市投融资的主平台，是各地城市政府的普遍做法和成功经验。而城投公司要做到可持续融资和发展，就必须按照市场化和企业化的要求做大做强。为此，各地城市政府应进一步加大对城投公司的扶持力度，把城投公司打造成城市投融资的主平台。

　　1、注入优良资产。目前，许多中小城市都在积极拓展城市规模，加大新城区建设力度，为此，可将在新区以划拨方式取得土地的行政、事业单位在老城区的房产、地产划归城投公司经营;将新城区的经营性土地划归城投公司储备、经营;同时，将自来水、燃气、公交公司的政府持有股权划归城投公司。

　　2、实行项目融资、项目代建有偿服务。参照南昌市、九江市的做法，按融资额和代建项目总投资额提取一定比例的融资手续费或代建手续费，以弥补城投公司现金流不足的缺陷。

　　3、赋予城投公司人事自主权。按照“老同志老办法，新同志新办法”的原则实行人事制度改革，现有在编人员保留身份、待遇不变，予以挂编或将人事关系统一放入城市建设资金管理办公室等类似机构，今后新进人员全部面向社会公开招聘，实行全员聘用。

　　4、赋予城投公司薪酬制订、考核权。公司领导实行年薪制，其它员工则全部实行岗位绩效工资制，以岗定薪，岗变薪变。

　　(三)启示三：必须进一步理顺城投公司经营机制，实行集团化战略，增强公司可持续发展能力。

　　城投公司作为政府的投资公司，承担政府公益性项目建设是其义不容辞的责任，但是作为一家市场主体，它还必须追求经济效益，建立自己的业务模式和盈利模式，否则，它不但无法做大做强，甚至连生存都会很艰难。因此，在认真完成好政府指令性建设项目的同时，各地城投公司应积极拓展经营范围，逐步走集团化战略，努力增强自身造血功能，从而实现公司的可持续发展。

　　(四)启示四：必须进一步理顺城投公司管理体制，严格按照现代企业制度要求进行运作，提高公司科学管理水平。

　　城投公司要面向市场，走市场化运作道路，就必须尊重市场经济规律，积极主动适应市场。在现阶段，城投公司应做到：(1)加强公司内部组织建设，按照公司发展需要和项目运作实际情况，建立科学、合理、高效的层级管理体系;(2)加强现代企业制度，建立一整套符合公司运作实际的企业管理制度;(3)加强公司人才建设和企业文化建设，夯实公司发展的基础。

　　(五)启示五：必须制订城投公司中长期发展规划和企业发展战略。

　　公司发展是有其内在科学规律的，也是有阶段性的，不同的发展时期、成长阶段，应有不同的发展目标和发展方向。如果公司发展“脚踩西瓜皮，滑到哪里算哪里”，那么可以肯定这个公司是做不大也做不强的，甚至有被市场无情淘汰的危险。为此，各地城投公司很有必要拿出一定的时间、精力和财力，组织专门人员，邀请专业机构和相关专家进行专题研究，制订一个符合地方实情和公司实际的发展规划、发展战略。