金先森

成长或灭亡，将是城投公司面临的现实选择，而不再是遥远的传说。

——题记

近期国务院刚刚发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），将毫无疑问地成为影响中国城建投融资行业的年度重磅文件。文件从官方角度昭示了城投公司即将加速出现的“分化”——成长或灭亡，将是现实面临的选择，而不再是遥远的传说。

笔者曾说，基本盘坐稳了，城投不就是个“不倒翁”。是的，问题的关键从来都没有出现在“基本盘”上，也不在于城投模式，而在于城投本身有没有“坐稳”基本盘，一个显著的判别特征就是——分化。

一、关于城投转型，一个好的现象

上一篇杂谈《再谈地方政府融资平台的“转型”》，笔者尝试性地聊了聊城投的产业转型，即所谓的城投“二次转型”，一石激起千层浪，反响挺大。

一个好的现象是 ，从国家到区域，从产业到业态，从行业到企业，转型的理念已经蔚然成风。不管是2014年那会的“地方政府和融资平台的切割”，还是2018年那会的“化债”驱动也好，亦或是2019年以来全国各地掀起的平台整合“浪潮”使然，平台公司的“市场化”转型已经成为发展的共识并且遍地开花。

按照D博士创建的城投公司1.0-5.0版本识别方法来划分，当前城投从“地方政府融资平台”的1.0版本已经普遍跃迁至2.0甚至3.0版本了。

笔者曾说，不管是ZY政府，还是地方政府，或者是城投生态里的第三方们，谁都希望城投好起来。而当前，地方政府的“改革觉醒”以及城投的“自我救赎”给整个“城投生态圈”和“城市发展命运共同体”的存续发展注入了强大的动能和信心。

“必须承认的是，早期地方政府投融资平台的设立，使纯粹依赖政府财政收入进行基础设施建设，发展为可以以适度融资负债的方式加大基础设施建设投入，极大地加快了地方经济的发展。”D博士在最近的一次培训班启动会上的发言打动了在座的很多城投公司中高层领导。

“我们过去评价担心城投的债务风险，是倡导从发展的角度来理解和解决。我们现在评价城投的转型发展和债务化解，也需要用发展的视角来观察。我们必须看到城投人的努力，也应该给他们更多的时间。特别是地方政府，政府不是给平台担保和兜底，而是增信和政策，应该更大力度地支持城投二次转型。通过将碎片化的国有资产整合，做大分母实现对债务的覆盖，从而衍生出优质项目，再反过来支撑本身信用级别，给予投资人长期有益的信心，这样的城投模式永远不会倒。”说到动情处，D博士本人也是慷慨激昂。

二、关于城投转型，一个坏的现象

国发〔2021〕5号文原文这么说：“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。”

“5号文几千字，这句话最吸睛，对我们干城投的冲击力很大。”一位不愿具名的省级经开区城投王老总告诉笔者。

王老总干了快十几年城投，从经开区创立就从市发改委抽调过来当老总，到后来脱身份“下海”专注于干城投，经历了08年金融危机、18年债务攻坚战，什么风浪没见过？三年前，国家两办发的《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》就有类似的描述。

他同一部分数量还不在少数的城投同胞一样，担心的是公司的存续发展问题。

“城投是地方政府搞活经济的重要抓手，相当于是国民经济发展的毛细血管，对于国民经济发展这一盘大棋来说，重要性也许并没有那么强大。但毛细血管是末端最重要的循环，牵一发动全身，看看永煤事件闹那么大就知道了，更别说城投了，还有十几万亿的城投债没偿还呢，出现区域性系统性风险的可能性不可小觑。破产重组作为隐性债务化解的最后一种选择，吃螃蟹的头几号城投极可能会出现在存量债务规模相对较小并且持续经营能力不足的地方。大家可适当加以分析，勿盲目对号入座。”

城投界资深咨询顾问彭先森这一段话可谓艺术，表面听上去是对城投同胞的安抚，实际却暗含着对一部分城投的警醒。

在这样的背景下，被动的显然是某些后知后觉的城投了，比如债务高企的部分县区级城投、承接政府项目资金平衡仍旧“死循环”的地市级甚至省会级城投，不乏抱着窠臼的地方政府或者城投领导，幻想着随波逐流，往往是温水煮青蛙。 

笔者前不久的一次调研感触比较深，与会代表各个精神风貌都很足，来自各个专业领域，不少老城投，探讨的内容五花八门，大有“兵来将挡、水来土掩”之势。给笔者的一个感受是，内卷，无法跳出这个局面站在更高阶来考虑转型。

忙吗？真忙。辛苦？也是真辛苦。毕竟，干城投的，都不容易嘛。

这些城投公司，有些体量不小，像是一艘巨轮，已经在海上了，各个螺旋桨都在运作，但是发力的方向不一致，有些是水手做的工作，船长在做，定位和分工也不太明晰，这也许就是“城投内卷”，挺危险的现象。

过去几年，在防范隐债高压之下，政信金融届有个默认的逻辑——放弃“烂地方”的“好城投”，通过“好地方”的“烂城投”套利。未来，后者或将逐步被边缘化，基于市场化要素配置的资金流向也会加剧分化。

尽管从数据上看，当前城投债兑付依然刚性（剔除“技术”问题后），但温水已经快要沸腾，青蛙可能就跳不出来了。

“那些3.0版本以上的城投，好比挂3档、切4档、上5档跑高速了，而很多2档以下的城投，还在打火、起步、熄火的初期阶段，怎么玩儿？甚至有些人搞不清离合、油门和刹车，上来就是闷头干，一顿操作猛如虎，定睛一看原地杵。”城投咨询届黑格尔马老师一边收拾书包下班准备接娃放学，一边一如既往地摁住了城投转型生死攸关的命门。

“打个比方，就跟我家娃一样，平时可以假装学习，但是期末考试不配合你。城投转型也是，一群人高谈阔论、杳无下文，一群人横刀立马、真枪实干，两极分化严重的很。”马老师补充道，说完骑上电驴消失在南方少有的尘霾里。

说回“分化”本身。主动也好、被动也罢，动真格也好、做表象也罢，城投公司大多都纷纷走上了转型发展的道路。而纸终究是包不住火的，第一波转型没有使上劲的城投们，已经越来越吃力了。分化加速演进，破产或重组已在路上，留给某些城投的时间确实不多了。

三、城投公司把握住二次转型的机遇？

D博士早前就曾研判，“十四五”将成为地方政府融资平台转型的分水岭。而城投的“二次转型”，将加速这种分化。那么，如何在“十四五”这个新的历史起点高举高打，实现二次转型？

主角当然是城投公司本身，佛不渡你你自渡。

笔者曾在《地方政府与城投公司：融合与交织的命运共同体》一文中提到过城投转型的“123法则”：做好1个规划、规避2种风险、提升3大能力。而二次转型不仅需要做到“123法则”，还应跳出“内卷”的局势，从更高阶视角考虑未来发展，加大对于产业布局和实体经营的筹码权重。

在国家“十四五”规划的蓝图中，地方城投在新发展格局下，将继续支持“两新一重”建设落地，也将迎来一系列产业的发展机遇并打开政企对话的“新窗口”，将公司的发展战略和城市发展的战略意图协同起来，形成地方发展的“命运共同体”。城投公司一方面需要积极向上营销争取政府性优质资源，向外营销争取市场化融资额度；另一方面，城投公司也需要在地方产业转型升级过程中发挥重要作用。新基础设施的建设也城投公司未来发展提供了大量机会。在支持地方产业发展的同时，重点优化自身的产业布局，以资本为纽带构筑战略性业务体系。通过不同方向、不同领域、不同地区、不同方式的产业链延伸和扩张，找到公司未来发展新的利润增长点。创新性地培育与发展经营管理能力和资源整合能力，弥补自身在实体化与产业化进程中技术、人才、资金、效率、竞争等方面的短板，以初心为圆心，以能力为半径，实现企业与城市的共荣发展。

对笔者所提的“城市发展命运共同体”底层逻辑略微熟悉的朋友必然明白，城投的二次转型必然少不了地方政府的支持。正如事实那样，城投发展的舞台，从来都不会上演独角戏，未来也不会。

在合法合规且可行的范围内，笔者将政府对城投公司的支持分为软支持和硬支持两个方面。软支持，主要是政策、机制、业务等方面；硬支持，主要是资产、债务等方面。而在城投的二次转型阶段，软支持或许更为重要。一方面，以短期融资为导向的“机械式”国有资产整合已经将政府硬支持的子弹几近打光了，另一方面，硬支持作为一种物理支持，本身就是有天花板的。而软支持，则侧重于以可持续发展为导向，特别是对泛城市特许经营权价值的挖掘、整合与利用，将成为城投公司二次转型的新引擎。

所谓市场化转型，本质上得有自主经营的“造血”能力。