在强监管的政策背景下，城投类公司转型迫在眉睫，但转型的方向到底是什么，似乎方向很明确，但实践中却很迷茫。

从转型的做法看，城投公司的转型一方面是功能转型，从单纯的投融资平台向服务于区域发展的综合功能平台转型。另一方面，城投公司的转型是模式的转型，从单纯听地方政府指令从事公益性项目向独立经营市场化业务的主体转型。

从转型的整体情况来看，现在城投公司的转型主要有三种做法：

第一，成为市场主体，实现市场化转型。城投公司的设立及快速发展都来自于地方政府基础设施建设的投融资需求，新形势下转型成为必然。

从2010年起，在严管地方债务尤其是隐性债务的政策下，剥离平台公司的替政府融资职能、推动“退平台”、防风化债成为明确的政策导向，城投公司的市场化转型就成为最初的提法和做法。

第二，成为产业型主体，实现产业化转型。向产业型主体转型，在发债时成为非城投的产业型公司，突破融资借新还旧的限制。

从监管部门看，交易所通过“335”指标体系、交易商协会通过“3+1”指标体系，引导城投公司产业转型。但监管部门的产业转型政策更像是市场化转型，而不是真正的围绕产业进行转型。

第三，成为科创型主体，实现从土地经营向股权经营的转型。国家对国有企业的功能有“三个集中”的要求。对于城投公司来说，在战略性新兴产业、科技创新方面承担更大责任是必然的。

当前，城投公司要立足于培育新质生产力，以国有资本经营为核心引擎，打造专业化、市场化投资体系，推动技术创新与战略性新兴产业布局，打造新质生产力业务板块，在科技创新上成为引领力量。

从模式上来说，无论怎么转型，市场化总是越不过去的第一步。而向产业型、科创型主体转型则是城投公司转型真正取得成功的关键所在，也是城投公司摆脱对政府依赖、对土地依赖、对重资产信仰，真正走向产业时代、科创时代的标志。

但无论城投公司怎么转型，有三点是必须要注意的：

第一，无论怎么转型，都不能脱离地方。转型必然涉及到政企关系。城投公司跟地方的关系不是“渐行渐远”，而是“越走越近”。作为区域发展的重要支撑保障力量，城投公司的安身立命之本就是对区域发展的功能价值。因此，转型是重新界定政企关系，构建更符合发展需要、更能发挥城投公司价值的新型政企关系，而不是与地方政府脱钩，与区域发展脱节。

因此，转型需要地方政府的支持与领导。地方政府及其国资监管机构要对城投公司转型有顶层设计、统一领导，从全域发展的角度明确城投公司的定位、功能价值及总体架构，优化调整国资监管体系，知道什么该管、什么该放，为城投公司转型创造更好的环境。

第二，无论怎么转型，都不能盲目模仿。转型没有包治百病的灵丹妙药，转型要基于企业的实际情况和资源禀赋，科创资源匮乏、产业基础不弱、要素吸引能力弱的情况下不能盲目推动产业化转型，而应该扎实做好基础工作，解决市场化问题。

因此，转型需要结合资源禀赋和企业实际情况制定企业的战略规划、转型方案，尤其是要做好业务布局与业务经营，逐步培养市场化业务板块，逐步推动业务市场化经营，提高市场化经营能力。

第三，无论怎么转型，都不能搞数字游戏。为融资而转型、为化债而转型搞财务报表调整有害无益。通过财务报表的优化、调整看起来数字挺好，但这种数字转型就是财务游戏，经不起监管质询，更经不起经营的考验。

因此，财务指标只是结果，转型更应该看实质的业务结构、商业模式、经营机制、管理体系是否真的实现了转型，要看资源配置能力和市场经营能力，经营管理提质增效带来财务指标的改善与提高是没问题的，但不能本末倒置。

一、市场化转型：城投公司转型的起步

所有的城投公司都要市场化转型，这一步是基础，绝不能跨越。没有市场化，向产业转型、向科创转型，这些都无从谈起。

城投公司最大的困难在于既无法自主经营，更不能自负盈亏，造血能力弱、经营风险大。且其经营模式导致债务风险极易累积和传导，很容易成为债务爆雷的重大风险源，融资压力大、债务风险大。

在当前的监管加强融资收紧期、后城镇化房地产发展模式大调整期、新一轮国企改革深化提升窗口期“三期叠加”的新格局下，城投公司亟需市场化转型。

因此，未来能生存发展下来的城投公司，都必然是市场化经营主体。不转型或者市场化转型不成功的城投公司，路将越来越窄。不可避免的，城投公司将进入后城投的产投、国投、科创投时代。

如何判断城投公司成功实现了市场化转型？核心是看其市场化业务的占比和经营状况。简单说，市场化经营主体必然要有市场化业务，并且市场化业务必然要在城投公司的资产、收入和利润中占据相当大的比例。

这也是交易所“335”指标和交易商协会“3+1”指标的指标从财务上对市场化经营主体的明确规定。

市场化业务是城投公司大力拓展和经营的业务类型，这也是区分城投公司和非城投公司的关键。而市场化转型则是大力拓展这一类业务。

从范围看，城投公司转型为市场化经营主体，一个明显的特征就是业务多元化，有些城投公司的业务甚至高达几十项，如公用事业类的自来水、石油天然气、充电桩、停车场、物业、园林绿化、垃圾清远等以及传统的租赁、房地产销售、商贸服务，园区类业务如标准化厂房、人才公寓等。总体来说，呈现出以城市基础设施和公用事业为主的特征。

有一些城投公司则大力发展贸易类业务以及建筑工程类业务。这两类业务也是当前很多城投公司的重点。贸易类业务规模大、培育时间短，对于公司增厚业绩有很大价值。建工类业务则与城投公司传统的工程代建业务关系紧密，更容易进入和经营。但实际上，这两类业务的含金量并不高。

因此，城投公司市场化转型的多元化业务布局，很多都是财务式或者是基于现有业务的适度多元化，离向产业转型比较远。

对于城投公司市场化转型来说，最终体现在业务结构和造血能力上。但这一步并不容易，需要统一组织、持续推动。

第一，重构政企关系。政企关系是决定着城投公司能否成功市场化转型的根本。没有地方政府的支持，任何城投公司都不可能单独实现市场化经营。因此，地方政府的态度、理念、做法直接决定城投公司转向哪里、怎么转、什么时间转这些根本的问题。

地方政府在重构政企关系上处于主导地位，要从顶层设计上调整政企关系的边界和权责分配，从根本上明确国资国企对区域发展的功能价值、定位、业务范围及相应的责权利分配，从管企业向管资本转型，充分发挥国资国企在区域发展中的市场价值。

第二，强化资源整合。城投公司的市场化业务必须基于区域资源禀赋和地方政府的资源，这是第一桶金。没有地方的资源支持，城投公司很难转型。因此，充分盘活区域的存量资产和优质资源是重中之重。

当然，资源整合需要明确各国企的定位及主营业务，分类注入、专业经营。同时，要构建地方政府与国企的市场化交易机制，从而一方面解决融资时资产、业务、利润等性质界定问题，另一方面则支持国企提高经济效益和内生造血能力。

第三，推进机制改革。市场化的业务必然要求市场化经营机制。当前来看，城投公司的经营偏行政化，缺乏相应的机制来匹配市场化业务的发展，在业务拓展、投资、薪酬绩效、选人用人上都需要大力改革。

当前，城投公司处于新一轮国有企业改革深化提升行动的窗口期。城投公司应该充分利用有利时机加快推动公司治理优化、三项制度改革，构建新型经营责任制，增强发展活力动力。

二、向产业转型：城投公司转型的核心

如果只谈城投公司市场化转型，主要看的是城建类资产、业务和政府补贴的占比，因此市场化业务占比高、造血能力强就可以。

但只完成市场化转型的城投公司，其经营重心还是城市，其业务主体还是围绕城市基础设施和公用事业在布局，但在地方财力支撑力下降的情况下，这类市场化业务多而散、小而弱，区域特征明显、市场空间有明显的天花板，本身就存在着局限。

但我国城镇化已经进入新阶段，城市更多是存量盘活和品质提升工作，支撑不了城投公司的快速发展和可持续成长，更不用提高质量发展了。

从城投到产投，这是必然的选择，但也是惊险的一跃。产业化转型，是立足点和根基的调整，是从立足城市到立足产业，摆脱城投属性，以市场化方式参与、支撑、引领当地的产业转型升级、培育战略性新兴产业，以此重塑业务结构和造血能力。

相对于传统城投公司，产业型主体的典型特征是其业务主要围绕着产业展开，无论是资产还是收入、利润，很多都自于产业经营、产业服务、产业投资等各个模块。

当前存在着三种向产业转型的方式：

第一，实体化产业主体。所谓实体化产业主体，是指城投公司直接进入某个产业，然后通过市场化机制成功运营，从而实现了实体化的运营模式。

这种模式下，城投公司真正成为产业链的某个环节，在充分竞争的领域下开展工作。而这种实体化往往伴随着地理市场的扩张和细分领域的拓展，对于企业的研发、生产、销售等各方面能力要求比较高。

第二，运营型产业主体。运营型产业主体，是指城投公司还是以重资产的产业载体为主要的业务和盈利模式，通过产业园区投资建设、产业空间载体运营等为产业进行配套服务。

这种模式最简单可行。简单粗暴的“二房东”、“收租子”模式也不少，这种模式没有增值空间，未来也没有任何的前途。但具备专业的园区运营能力和产业孵化支撑能力则价值很大，也容易获取融资。

第三，服务型产业主体。服务型产业主体，是指城投公司从重资产向轻资产转型，从投资向服务转型，通过人才、资本、技术等要素的聚集服务，为产业提供最稀缺的资源服务。

这种情况下，城投公司可以介入产业的招商、产业孵化、技术研发、人力资源服务、金融类金融服务等，尤其是抓产业招商这个“头”和产业投资这个“核”，推动区域产业转型升级，起到引领作用和支撑作用。

如何向产业转型，向产而活？要注意以下三点：

第一，选择恰当的转型模式。实际上，直接下场当运动员的实体化模式和当教练员的运营模式、服务模式差距很大。任何城投公司在这里都会遇到选择的问题，如何选择？取决于城投公司的资源禀赋和要素经营能力，不能一概而论。

相对而言，实体化对城投公司来说困难更多。选择实体化产业模式需要解决三个问题。一是选择什么样的实体产业进入。二是培养还是并购。三是独立经营还是通过股权多元化、混合所有制改革引入优质合作伙伴。

第二，园区资产盘活。园区资产盘活不能满足于租赁收入、当二房东。向产业转型，就要坚持产融结合的模式，发挥国有资本对产业发展的引领作用和支撑作用，要推动产业园区的功能升级，加快园区存量资产盘活，提升园区空间的配套服务能力。

例如，2024年4月3日天津市首单基础设施公募REITs项目—天津经开区的博时津开科工产业园REITs项目获批，底层资产包括经开区的天河数字产业园项目和大陆汽车制造基地项目，是天津经开区产业园区资产盘活通道搭建的重要里程碑，也充分体现了天津经开区的产业运营服务能力。

第三，市场主体打造。对于区域发展来说，开发区都承担着重要的产业发展的功能。开发区的发展离不开国资国企的努力，也需要市场化的平台公司来承担。从架构上看有两种模式：开发区采取“管委会+公司”架构，城投公司则采取集团下设专业化产业投资公司的模式服务于产业发展。

无论哪种模式，都需要明确产业类公司的定位、职责及经营机制，并加快推动其市场化经营机制的构建，建立科学清晰的经营业绩考核体系，解决困扰其发展的关键问题，推动其成为全产业链的运营服务商。

三、科创型主体：城投公司转型的高地

城投公司离科技创新有多远？国有科技型企业是城投公司能运营的吗？

有一种看法：城投公司从事的是基础设施建设和传统的城市公共服务类业务，跟科技创新不搭边。

实际上，城投公司可以成为科技创新的主体，并且也具备相应的资源条件。国家政策包括资本市场政策都支持城投公司成为科技创新企业。

一方面，这是国家的要求。国有企业要服务国家战略，要在建设现代化产业体系、构建新发展格局中充分发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，要服务于我国实现高水平科技自立自强。另一方面，科技创新是城投公司培育新质生产力的必然选择，在数字化转型、智慧园区、智慧信息平台等业务拓展和经营上都需要城投公司加快向科技创新转型。

向科创型主体转型，这是城投公司转型发展的高地，能真正推动城投公司服务于区域发展大局，进一步发挥城投公司对区域战略性新兴产业和科技创新的引领作用。

科创主体其典型特征是轻资产，且其收入和利润中几乎没有传统的基础设施或公用事业业务，例如代建业务几乎没有。其主要的资产是长期投资、其他非流动金融资产、其他权益工具投资和交易性金融资产这些。其主要的收入和利润来源则是股权直接投资回报、基金投资收益、基金管理费、项目退出收益、投资分红。部分则用贸易或者其他产业类收入补充，增厚收入和利润。

从实践中看，城投公司转型为科创主体，一般有两种做法：

第一，城投公司整体转型为科创主体。这种模式下，城投公司整体成为科创主体，典型的特征就是资产规模小、轻资产运营，强化专业的科技创新引领和产业链高价值环节的支撑能力等。

这种模式适合在地方国资国企重组中根据区域发展的需要新设或改造主体公司，整合科技类、投资类业务，围绕产业投资和科技创新打造新型的市场化主体。这类公司对资产和盈利要求不太高，但对业务结构和收入结构要求比较高。

第二，集团下设科创类子公司。这种模式下，集团仍然是业务多元化的发展模式，但在旗下设立若干家专业的科技创新类子公司，分别承担各项专业的科技创新孵化、引领等功能。

这种模式下，可以灵活根据不同产业发展的需要，以产业链的发展模式设立相应的子公司，培育轻资产的新质生产力业务模块，相对而言操作更灵活，发展更专业化。

无论哪种模式，在操作重要注意以下三点：

第一，融合发展。科技创新一方面需要城投公司逐步发育，另一方面则需要融合各类科技创新主体共同发展，要善于整合科技创新资源和战略合作伙伴，补齐自身短板。

对于城投公司来说，要善于以股权多元化、混合所有制改革、战略联盟等各种方式，以产业发展需求为核心打造科技创新生态圈，优化科技创新体制机制，激发科技创新动力活力。

第二，双轮驱动。坚持战略性新兴产业和传统产业统筹发展。对于区域产业发展来说，传统产业和新兴产业不可偏废，要根据区域产业的结构、特点和发展现状因地制宜，统筹兼顾。

一方面，要积极培育新兴产业和未来产业，围绕着区域产业链的发展主动布局创新链，推进产学研一体化创新，加快布局研发中心、孵化基地等。另一方面，大力推动传统产业的改造升级，盘活闲置土地、闲置厂房，腾挪资源空间，同时应用大数据、人工智能等新技术，强化数智赋能，推动传统产业的数字化、智能化、绿色化改造。

第三，资本运作。产业投资是科技创新的引擎，以产业投资推动产业要素聚集与产业集群打造是核心。改造重组国资国企，强化资本运作就极为重要。天津经开区重组打造了天津经济技术开发区国有资本投资运营有限公司，获得双AAA主体信用评级，统筹开展天津经开区产业基金投资、上市培育孵化等引领经开区产业升级与科技创新，就是很好的案例。

另外，科创转型也要充分利用债券市场。2023年下半年以来，城投公司债券市场融资日益艰难，但科创债的发行规模持续扩容。科创债可以直接接投资、投资或设立基金等方式，专项投资于科技创新类公司的股权或用于置换发行前一年以内的科技创新领域相关投资支出。