--江西省城投调研纪实总结

　　为更好的了解江西省政府平台公司转型发展现状，在江西省城投协会的组织安排下，我们走访了上饶城投、西湖区城投、新建区国资、安义城投、广丰城投、广投、贵溪城投、丰城城投等平台公司。根据走访调研情况，并结合江西省政府平台公司外部公开信息，总体来说，江西省政府平台公司的转型：在摸索中前行。

　　在进一步深化投融资体制改革、加快国有企业改革和地方政府债务管理的政策背景下，平台公司领导都深知平台公司转型发展是不可逆转的趋势，也准备或者已经在进行转型布局，比如对辖区内资产资源的整合、市场化业务的探索、公司高管人员身份的脱离、薪酬制度改革等。但同时因受体制机制、政府观念、历史包袱等影响，在转型发展的探索上也步履维艰，并存在着“转型有心无力”、“想转又不敢转”等现象。本文不对平台公司转型发展中存在的问题进行全面分析，并且像资产大而不实、造血功能弱、债务包袱重、治理机制形同虚设、专职专业人员匮乏、政企不分等都是老生常谈的问题，其他文章分析的也比较多。本文仅谈几点本次调研中比较深的感触。

　　一、体制机制将是平台转型最大的束缚

　　从政府平台公司产生和发展的背景来看，其本身就是体制机制的产物，1992年上海第一家城投公司成立后，在体制机制的催化和作用下，特别是2008年以后城投公司呈爆发性增长，融资职能也不断被放大，当然随之而来的就是债务风险逐渐加剧。经过长达二十来年的发展，平台公司与地方政府早已经建立了“我中有你，你中有我”的关系，所以剥离平台公司融资职能并非易事。平台公司市场化转型关键在于政府的态度，而政府的态度又受制于体制机制的束缚，特别是经济发展水平有限，财力不足的地方。首先是地方政府财权事权不匹配问题，财政收入占比50%的地方政府却要承担高达85%的支出责任;其次是基础设施投融资体制机制不顺畅问题，在当前PPP规范化管理以及经济稳增长的需求下，地方政府债券、PPP尚无法完全满足地方政府投融资需求。显然上述两个深层次的体制机制问题得不到解决，地方政府剥离城投公司融资职能的动力就自然不足。平台公司转型发展中遇到的很多问题也是体制机制束缚下衍生出来的，因此，只有突破体制机制束缚，政企不分、资产不实、盈利不足等问题才有解决出路。

　　二、平台转型更需要政府给予业务性的支持

　　平台公司可以说是地方政府的“儿子”，但过去主要承担的是政府指定项目的融资和建设，底子一般都比较薄，因此平台公司的转型离不开政府的支持。政府转变观念，加大对平台公司转型发展的支持也是此次调研过程中平台公司领导的共同心声。但是当前地方政府对平台公司市场化的转型仍以融资为导向，更多的倾向于资产性支持(注入资产，扩大规模和现金流，增强融资能力)和债务性支持(对平台公司从事公益性业务形成的部分债务承担偿还责任)，而对于平台公司市场化转型需要的收入性或业务性支持甚少(比如公益性项目建设代建管理费有名无实、平台公司无对外投资决策权等)。因此，政府需要转变观念，在理顺政企关系、划清责权的基础上，扶持平台公司转型。而在支持的方式上，除了在资产优化、债务化解上给予支持外，应更多的给予业务和收入上的支持，对于公益性项目应建立规范的业务关系，并给予合理的回报，对于经营性项目，在科学的决策流程下给予政策和资金支持。

　　三、人力资源始终是平台转型的瓶颈

　　事业成败，关键在人。专业人才匮乏、工作积极性不足是摆在当前平台公司转型发展面前的现实问题。大部分平台公司组建之初的人力资源主要来自于行政事业单位，并且公司管理层均由政府领导干部兼职。随着平台公司转型推进，上述现象正在逐步改善，但据调研了解，江西省大部分区县级平台公司管理层尚未脱离政府领导干部身份，薪酬和考核关系都隶属于原单位，在这种背景下，城投公司领导往往秉着“多一事不如少一事”的原则，转型动力无从谈起。

　　党政领导干部兼职问题也带来了一系列连锁反映，城投公司市场化薪酬改革无法推进，外部竞争力不强、内部激励性不足;市场化选择人用人机制无法建立，金融投资、工程管理、经营管理等转型需要的高端人才无法引进，当然这也受到传统行政体制下“走后门、托关系、送人情”等因素的影响。因此，平台公司人力资源管理制度改革的第一步是管理层脱离公务员等干部身份。

　　四、集团管控问题将日渐突出

　　自成立以来，平台公司的职能主要是融资和建设，业务结构单一。曾经很长一段时间，各地平台公司也在不断整合重组，但当时的整合重组主要是壮大资产规模、做大现金流以满足平台公司融资需求，因此对整合而来的下属子公司往往只是单纯的并表而无法达到实质管控，直至目前这种现象仍然存在，但已有所改善。

　　随着平台公司转型发展的推进，另一个问题将日渐突出，即平台公司多元化经营后的集团管控问题。根据调研，当前大部分平台公司采取的是运营管控模式，投资、融资、财务、人力资源等职能都集中在平台公司本部，集权程度高。当然对于业务单一、多种经营化程度低的平台公司，采取集权管控模式有利于提高决策效率。但是随着平台公司多元化业务板块的构建、跨区域业务的开展，不同行业、不同区域都有各自特点，依靠集团集权管理统一决策，显然无法适应竞争。因此，平台公司在转型过程中应根据内外部因素及时对管控模式进行调整。

　　五、转型探索中风险控制尤为重要

　　虽然受体制机制、政府观念、历史包袱等一系列不利因素的影响，江西省大部分平台公司仍努力在做市场化转型的探索，比如通过EPC模式创新项目管理模式，利用土地资源优势自主开发房地产项目，通过公交城市创建、自来水企业改革等推动公用事业市场化改革，通过混合所有制模式开展装配式建筑、仓储物流、新能源等新业务等等。市场化转型探索过程风险防控也尤为重要。

　　首先，平台公司业务多元化要量力而行。目前平台公司开展市场化业务，更多的依赖于政府资源，以机会为导向，考虑到平台公司的人、财、力等现状，平台公司业务不应求多，而是更应该抓住主要资源和能力优势做精做细，培养核心竞争力。但往往看到平台公司体量不大，涉及的业务范围却很广，多元化战略成功的关键并不来源于多元化的业务本身，而在于对多元化业务的管理能力，很显然中短期来看平台公司的管理能力是明显不足的。

　　其次，新业务的开展要充分论证。平台公司涉足一个新领域要充分考虑该业务市场吸引力、发展空间以及公司内部的资源能力，而不应跟随潮流盲目投资或涉足。目前很多平台公司都去涉足金融服务行业，除参股当地城商行、农商行之外，还去控股小额贷款公司、担保公司或成立政府引导基金，对民营企业发放委托贷款或进行担保(或出于提高资金运营效率或为支持当地经济为目的)。但鉴于信贷业务的专业性，平台在缺乏相关专业人员及履行必要的风控程序下，部分委托贷款及表外担保已形成事实风险。

　　再次，平台公司作为地方重要的国有企业，在转型过程中，要严防国有资产流失的风险，在清产核资、财务审计、资产评估、资产处置、职工安置等关键环节要严格把关，做到公开、公正、透明，阳光操作。当然为了调动地方政府和城投公司领导干部推动平台公司市场化转型的积极性，建议地方政府建立容错纠错机制等相关细则，对推进市场化转型和体制机制创新中，因缺乏经验先行先试出现探索性失误或未达到预期效果等行为给予容错免责减责。

　　显然，城投公司要真正实现融资、投资、经营的市场化，还有很长的路要走。但随着财税体制改革、政府投融资体制改革的逐步推进，城投公司市场化转型也会持续推进，尽管在这个过程中，地方政府和城投公司都会因为它们互相依赖的关系被打破而受煎熬。尽管如此，平台公司仍应提前做好转型的布局和准备，包括新业务的探索、人才储备、管理能力提升等方面。

(南京睿立方咨询 王艳)