丁伯康
2019年底，丁伯康博士应江西城市开发建投投资协会的邀请作了《面向“十四五”的城投公司战略规划和发展定力》专题报告。丁博士的报告以面向“十四五”为背景，从政府投融资平台转型态势分析与研判、地方政府及平台公司债务管理与危机化解、政府投融资平台“十四五”规划与发展定力三个方面展开，聚焦于城投行业当前发展中的核心问题，他明确提出在当前高质量发展的历史机遇期，城投行业也面临着诸多机遇和挑战，特别是即将到来的下一个五年，更是如此。俨然“十四五”已成为城投公司全面转型的决战期和分水岭。（以下内容根据作者发言整理，略有删减。）
一、政府投融资平台的转型态势分析与研判
当前，对于地方政府投融资平台而言，面临着复杂的形势变化，这里既存在着机会，亦伴生着风险。具体而言，体现在以下几个方面：
（一）政府投融资机制逐渐成熟，倒逼平台公司重构
自新《预算法》和国发〔2014〕43号文之后，国家又陆续出台了多个配套落实文件和负面清单文件，政府融资机制的政策体系基本健全，平台公司目前面临新的运作态势和变化。在当前政策开始执行到位、明渠日臻完善、融资机制逐渐成型、刚性约束建立的情况下，平台公司的政府融资职能将面临严重的冲击和挤压，这势必倒逼地方政府重新对平台公司的职能和使命进行定位。
（二）政府开始高位推动，平台公司转型速度加快
2018年业内盛传平台公司生于2008卒于2018，我们当时就认为这是无稽之谈，并多次发文予以抨击。从实际情况来看，也证明了我们的判断。毕竟，我国的城镇化建设和社会经济持续发展都需要平台公司继续发挥作用。目前，地方政府已经从城市经营、国有资产盘活等角度，高位统筹和推动实施地方国有企业改革和平台公司转型工作，相关国有企业改革和平台公司转型的政策文件更加讲求实用性和可行性。
（三）稳增要务带来机遇，平台公司参与基建并持续发力
从中国城镇化发展的历史进程来看，平台公司的历史作用还远远没有发挥，未来还有很长的路要走。在新型城镇化的背景下，在“稳增长”“补短板”的压力下，又恰逢“十三五”“十四五”的更迭期，以及两个一百年的交汇期，意义非凡。可见，平台公司将依旧大有作为。这当中，持续发力于基础设施建设和提高公共服务水平，将是平台公司有效作为的着力点。
（四）地方城建资金持续紧张，融资能力分化差异明显
平台公司作为逆经济的产物，作为稳定经济增长的重要抓手，在“稳增长”“补短板”的背景下必将迎来新一轮的转型发展机遇。但在实际操作中，由于各个平台公司所处地区的经济发展水平、财政实力、资源禀赋等不尽相同，其把握机会的能力和效果也不尽相同。这当中，传统的、仍以政府信用背书的平台公司的融资空间和生存空间愈发狭小，提早谋划转型并构建了自身的市场化融资能力的平台公司将会愈发得到市场的认可。平台公司因实力差异，融资能力分化加剧。
（五）国企改革资产整合效果初现，平台公司无法置身其外
平台公司作为拥有地方大量政府性资产资源的国有企业，在地方国有企业中的地位举足轻重。随着国有企业改革的全面深入和提速，平台公司可充分利用国有改革的成熟思路和成熟做法，在转型定位、经营机制和党的建设等多个方面，向地方政府要政策、要资源，进行清晰化的改革发展。只有把平台公司的转型发展放到国有企业改革中通盘考虑，平台转型的棋盘就活了。
二、政府投融资平台“十四五”转型规划与发展定力
（一）关于转型规划
第一是城投管理的模式重构。面向“十四五”，城投公司要进行模式的重构，一是政府对平台公司的管理模式，绝对不能像过去那样，仅作为政府融资工具，要考虑它的市场生存和发展能力，要考虑政府政策的限制，需要政府从国资管理的角度管好它，同时要支持它进行市场化的转型。二是平台公司内部运行和管理模式改变。过去都是以融资和搞建设为导向所做的一套管理体系，现在要面向市场来构建新的管理体系。
第二是产业重构。平台公司产业重构要求要逐步从产业运营商到产业投资资本运营商转变，它的切入点就是从过去的城市基础设施服务转向城市运营服务和城市的大管家。
第三是产权制度重构。国有企业运行效率不高的重要因素就是内生动力不足，特别是管理层动力不足、产权代表人的管理激励不到位导致的。因此就需要对其产权制度进行重构，比如推行混合所有制改革、管理层持股、实施上市战略等，这也符合国家政策要求和导向。
第四是组织管理重构。“三重一大”、加强党的领导、完善治理结构等都需要适应产业发展和自身转型要求来构建。要改变过去权责边界不清、管理方式混乱等导致大家积极性不高的问题，尤其需要通过制度设计来解决，比如薪酬激励制度、绩效考核制度等。
第五是资本运作升级。现在越来越多的人认同平台公司要强化资本运作的能力。过去平台公司在资本方面融资比较多，现在要换成投资角色，就要利用各种资本工具进行资本运作。
（二）关于发展定力
针对平台公司的重构与调整，我们需要坚持的是什么，需要认准什么，或者说我们的信心来源是什么，这就是定力问题，就是我们要有充分的城投自信。这种定力主要来自于以下几个方面：
第一是适应外部政策环境变化。主要包括经济环境影响、社会环境影响、产业政策影响、金融政策影响和深化改革政策影响等方面。无论外部政策形势怎么变，平台公司都得研究要怎么适应，从而在政策变化当中找机会，寻求发展。
第二是寻求融资平台向高层次发展。平台公司不可能违背“融资建设—城市运营和服务—产业投资和运作—品牌经营（资源运营）—资本运营”的发展规律。所以，平台公司要不断从低层次向高层次的方向发展，充分发挥产业投资、品牌经营和资本运作在推动平台公司转型发展中的作用。
第三是坚持融资平台转型道路的自信。问题和困难一定是有的，但是要坚信平台公司只会越做越强，越做越大，这是由它的历史使命决定的。平台公司转型是常态，不是一蹴而就的，转型一直在路上，也会越来越健康。每个平台公司转型的差距始终存在，但关键是要看自己是不是每步都在提升，重点和自己比较。
第四是正确对待平台转型发展机遇和短板。就像当前稳定经济增长带来的补短板机遇，以及隐性债务化解带来的创新机遇和平台公司转型机遇等，机遇始终在身边。问题是怎么抓，关键是我们对政策的理解和执行水平，重点是平台公司自身的能力能不能满足。
第五是有效防范和化解转型风险。转型过程中会面临领导更替、政策波动、体制变动、政企关系、业务转型和人才短缺等各种各样的风险，平台公司应该提前考虑研究运作中可能面临的各种风险和防范措施，加快打造市场化、实体化、规范化、多元化的淡马锡公司，解决转型问题。正如“十四五”正向我们徐徐而来，我们只要提前考虑，未雨绸缪，就一定会抓好历史发展的新机遇，创造新辉煌。
丁伯康博士，国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家，现任住建部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任、中国现代集团有限公司董事长兼现代研究院院长、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长。
