王 蓬

 “十四五”规划之城投公司布局医养产业的研究

王 蓬

“十三五”收官之年，一场突如其来的新冠疫情给中国乃至全球带来了极大的考验，医养机构由于收治的老年人具有抵抗力弱、生活集中度高、对医护依赖程度高等特征，更是疫情防控的重点领域。经过此次疫情，人们更加关注处境脆弱、生活困难的老年人群体。

党的十九大指出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”，这为我国加快推进医养结合产业指明了方向。当前医养产业正处于启动发展期，受政策环境、产业环境、发展前景和盈利模式等因素影响，单纯依靠社会力量很难满足需要，城投公司应发挥国有资本优势布局医养产业，达到服务社会和推动自身转型发展的双重目标。

一、“十三五”期间医养产业发展情况

（一）医养产业发展状况

1.国家陆续出台医养结合政策

发达国家经济飞速发展的同时伴随着人口老龄化，而我国人口老龄化是计划生育限制人口增量的产物，为解决未富先老的难题，医养结合政策应运而生。“十三五”期间，国务院及中央有关部委相继出台了较多医养结合的政策，同时专门成立国家卫生健康委员会，应对我国人口老龄化现象。

表1 “十三五”期间主要的医养政策

2.老龄人口增加，市场需求庞大

根据我国统计局数据，2015年至2019年期间我国60岁及65岁以上人口比重呈上升趋势（见下图），人口老龄化程度加深、进程加快。当前，医养市场聚焦老年人群和亚健康人群，庞大的老年群体具有普遍的消费需求、较强的消费能力和购买医养服务意向，市场需求庞大。

图1 2015-2019年中国60岁及65岁以上人口比重

3.社会资本正纷纷进入医养产业

一般来说，医养产业供给主体主要是传统养老机构和医疗机构，“十三五”期间，在政策和需求双重利好下，国企、央企、房企、险企等复合型企业也纷纷进军医养产业（见下表）。

表2 医养产业供给主体情况

以国企、央企为代表的国家队，通过混合所有制改革的形式，凭借强劲资本快速切入医养产业，未来较大程度上主导产业发展方向；以房企、险企、养老服务领先企业为代表的正规军将构成医养产业服务于产品的主要供给者，是未来产业发展的中坚力量。

（二）当前医养产业发展存在的问题

1.区域发展不均衡

医养产业区域发展不均衡，一是城乡存在较大差异，二是东西部差异大，很多偏远地区医养意识薄弱，人们的观念大部分是生活性养老，对医养机构基本不了解，甚至排斥。

2.专业人员匮乏

一是我国高等院校中很少设立老年护理相关专业，高校无法向社会输出高学历专业人才；二是由于老年护理工作强度大，工资和社会认同度低，高职院校医疗和护理专业的毕业生更倾向到医院就业。

3.归口管理部门不清

我国医养产业归口管理部门混乱，国家发改委负责养老服务事业规划，制定相关政策;财政部负责养老服务补贴、医疗福利的统筹、预算、划拨;人社部负责核定养老金发放和医疗保险报销的准入和报销标准;老龄委和老龄办是国务院主管全国老龄工作的议事协调机构;民政部是养老机构以及养老服务的业务管理单位;卫健委管理医疗卫生服务机构，负责监管护理的质量和卫生资质的审核，如此等等。这些机构和部门的运行管理职责交叉重叠，极易出现利益纷争、责任推诿，阻碍医养产业的健康发展。

4.医保支付存在障碍

当前，我国的医疗和养老保障体制中与老年人相关的保险，只有基本医疗保险和基础养老金。基本医疗保险和基础养老金分属两个不同系统，关于各自的使用范畴，具有近乎刚性的制度规定。在护理服务付费方面，基本医疗保险只覆盖了老年护理院的床位护理费，并未覆盖养老机构和居家的护理费，而基础养老金则主要保障老年人退休后的基本生活需要，无法使用养老金支付护理费用。在实际运行中，医保支付制度问题是医养产业发展面临的另一困境。

二、“十四五”期间，城投公司布局医养产业的驱动因素分析

（一）外部宏观环境给医养产业带来发展机遇

1.“十四五”期间，政策发力将更为精准

当前政治和法律因素是城投公司布局医养产业的保障。“十四五”时期，随着人口老龄化的加剧，政策发力将更为精准，朝着标准化、规范化发展，尤其是在养老模式革新、医养结合深化、智慧养老推进和养老金融市场放开等多个方向改革与开发，推动医养产业发展。医养产业政策支持将主要集中在土地保障、税费优惠、市场培育激活、投入支持、金融支持等方面。

2.经济机构加速向服务产业转型

“十三五”时期，我国走向服务业大国、形成服务业主导的基本格局，是经济结构的重大调整。“十四五”期间，综合考虑宏观经济政策、地区经济发展水平、收入水平等多种因素，国家经济结构必将进一步向服务产业转型。经济环境决定了医养市场规模，城投公司应抓住经济结构转型机遇，积极布局医养结合这一服务产业。

3.医养市场将进一步扩容

区域内人口老龄化程度、收入水平和受教育水平与医养市场成正比。伴随着人均预期寿命的延长，积极老龄化和健康老龄化的生活理念被越来越多人接受，老年人对健康医疗保健的需求水平也逐步提高，医养市场将进一步扩容。

4.国家提供针对医养产业的资金支持

早在2015年国家发改委就推出过养老产业专项债券，债券资金用于改造其他社会机构的养老设施或收购政府拥有的学校、医院、疗养机构等闲置公用设施并改造为养老服务设施，同时债券审核程序还对比“加快和简化审核类”，提高审核效率。

（二）城投公司具备进军医养产业的资源和能力

1.城投公司依靠政府具备天然的资源优势

城投公司资源优势体现在土地储备、存量建筑等有形资源和企业文化、企业信用、政策支持、特许经营权等无形资源；同时城投公司拥有的国企信用、政策支持等先天优势更能使其提供的医养服务或产品取得消费者的信任。

2.资源协同能力有助于城投公司进军医养产业

资源是城投公司竞争优势的基础，维持竞争优势在于城投公司的能力。城投公司背靠政府支持，在项目获取、项目投融资、项目管理以及资源整合方面具有一定的能力优势。资源和能力共同决定了城投公司从事医养产业所可能实现的价值，在依靠政府具备天然资源优势的基础上，城投公司在医养产业上的资源整合能力越强，说明其在这个领域上的相对能力就较强。

三、城投公司布局医养产业的发展思路

（一）整合外部资源，搭建综合服务平台

城投公司布局医养产业的突破在于盘活存量资产和闲置医疗资源，依托于项目资源获取优势，在政府机构协调下，整合协同医疗机构、养老机构、金融机构和保险机构等多方资源布局医养产业，从而达到资源最大化的共赢效果。另外，由于城投公司在医疗养老领域的专业性存在较大短板，较难独立完成项目的投资建设运营，因此更适宜引入在医养领域有专长的战略投资者。

（二）布局“新基建+医养”，提升服务能力

当前，新基建成为推动经济发展的新战略，未来以5G、人工智能、大数据、物联网、互联网等高科技新型基础设施领域有着广阔的发展空间。新基建为城投公司布局医养领域提供了新机遇和新方向，新基建可以对医养产业各要素进行有效的整合，比如健康大数据、“医养+互联网”信息共享平台、远程健康服务、智慧养老服务等，信息技术的应用能够促进医养产业技术的进步、效率的提升及商业模式的变革，让医养服务更加高效、便捷、优质。

（三）建设医养小镇，推进区域综合开发

医养机构一般很少建设在成本高且环境一般的城市中心地带和交通不便利的偏远地方，因此，把老年人更适合居住在中小城镇这个需求与医养结合起来，就是医养小镇。随着乡村振兴战略的实施以及农村土地制度改革，城投公司可以充分利用城乡融合发展时代的趋势，通过在核心城市周边筛选具有优势自然资源匹配的城郊打造建设医养小镇。

四、结语

老年人口的不断增加催生了日益庞大的养老市场，疫情也使人们对健康的需求会更加牢固。医养产业是关系亿万群众福祉的民生事业，是具有巨大发展潜力的朝阳产业，城投公司应把握医养产业发展趋势，积极谋划公司战略定位，制定兼顾社会效益与市场效益融合的战略方案，利用资源、能力优势合理布局医养业务板块，一方面体现国有企业的社会责任担当，另一方面推动城投公司市场化、实体化转型发展。

作者简介：王蓬，系江苏现代资产投资管理顾问有限公司高级副总裁，现代研究院高级研究员。