改革开放以来，随着各地城镇化进程的不断加快，为解决地方政府在城市建设发展方面的融资需要，政府投融资平台应运而生。作为各类投融资平台中最具代表性的城投公司，在各地经济社会发展中均发挥了重要的融资和建设作用。但随着城市快速发展而积累的结构性矛盾不断凸显，去杠杆、防风险已成为经济社会健康、协调发展的必然要求，传统城投类企业为政府融资的主要职能也受到了严格限制，面临着转型发展的迫切要求。为此，各地城投公司都在积极探索多元化的转型业务，包括城市运营服务、水务环境建设、片区土地开发、能源交通设施等，但也面临核心技术不足、债务负担沉重等转型难题。合肥市建投集团结合合肥市自“十一五”以来的快速发展，抢抓机遇、开拓创新，充分发挥国资平台的资源集聚效应，以股权投资引领战略性新型产业重大项目落地，不仅有效促进了合肥市战新产业的飞速发展，更在资本市场上获得了丰厚的投资回报，成功走出了一条城投类企业转型发展的新道路。

一、“十二五”以来城投类企业面临的转型发展困境

2010年，国务院印发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），首次提出对地方政府融资平台进行规范、清理和整顿。2012年，财政部等四部委印发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预〔2012〕463号）》，基本剥离了各地政府投融资平台企业的传统融资职能，倒逼着各类城投公司加快转型发展的步伐。但受制于传统体制的影响，大多数城投公司均面临转型发展的诸多难题。首先，城投公司长期与地方政府工作捆绑，习惯于按照政府工作计划开展工作，既缺乏主动挖掘市场的人才和经验，也没有参与市场竞争的核心技术。其次，众多城投企业的历史债务还在偿还之中，更缺乏开拓市场的资本积累，新型业务的融资模式也有待破题。第三，虽然部分转型较早的城投企业在城市能源交通、水务环保等方面形成了一定的业务基础，但也面临特许经营与公平竞争的争议和矛盾。总之，城投类企业作为国资平台的特定性质，决定了它短时间内难以成为完全市场化的竞争主体，还要在新发展理念指导下，在需要政府引导和培育的市场领域中，继续发挥国资平台的资源集聚作用，在培育市场的同时奠定企业转型发展的新型业务基础。

二、合肥市建投集团在产业投资方面的业绩和成效

2009年以来，按照合肥市全力发展战略性新兴产业的总体布局，在市委市政府的统一领导和部署下，合肥市建投集团充分发挥国资平台在金融市场的资源集聚效应，积极主导和参与了京东方显示系列、晶合晶圆、康宁玻璃、彩虹玻璃、奕斯伟卷带、维信诺AMOLED等重大战新产业项目的投资建设。目前累计完成战新产业投资约822亿元，在上述项目带动下，成功打造了国内配套最完善的千亿级新型显示产业基地，还实现了合肥市大规模集成电路制造项目零的突破，为合肥近十多年来的高质量发展之路奠定了强大的产业基础。

合肥市建投集团在产业投资方面始终遵循市场规律、善于应用金融和资本市场工具，形成了产业投资的诸多经验做法。一是在京东方系列项目上“股权投资、合作运营、上市退出”的投资经验，已成为全国各地竞相复制的产业投资“合肥模式”。二是果断创新开拓、抢抓市场风口，成功实施了一批经典投资案例。其中收购荷兰安世半导体公司股权开启了海外并购业务的先河，而结合国内外市场发展态势又及时通过产权交易市场溢价转让部分股权的操作更令业内惊叹。三是面对各类不同的投资合作对象，包括央企、上市公司、台资企业、技术团队、投资中介等，始终坚持平等互信的原则，依法合规运营合资企业，形成了良好的管理合力。上述做法不仅为地方培育了产业，为自身锻炼了投资人才，更实现了国有资本的大幅升值，从而快速积累了合肥市建投集团转型发展的雄厚资本，形成了“募、投、管、退”有序结合的产业投资良性发展局面。

三、国资平台在地方招商引资方面的重要作用

在当前各地经济社会发展你追我赶的形势下，招商引资已成为各地（特别是欠发达地区）促进发展的最重要的措施。招商引资工作走过了早期以土地、环境、配套、政策等作为招商要素的阶段，随着国家关于地方招商引资政策的不断规范，各地的优惠政策已趋于一致，那么在传统的招商模式之外，资本招商已成为新形势下招商引资最重要的手段，特别是在吸引行业龙头性重大项目落地方面。而资本招商的主力军就是国资平台，因此作为重要的国资平台之一，城投公司实施产业投资、助力地方招商引资已成为一条重要的转型发展道路。首先，城投公司可以继续发挥其在金融市场的吸引力，由原先的帮政府融资变为帮项目筹资，集聚资金形成产业项目的资本金投入。其次，城投公司可以利用其良好的信用为产业项目提供融资担保等运营保障。第三，城投公司可以发起设立产业基金，进一步聚集社会资本，不断做大产业投资实力。当然，城投公司实施产业投资，还可以借力培养资本运作和产业经营的专业人才，为公司厚植转型发展的根基。此外以股权出资方式投资优质产业项目，积极培育上市后既可以相应提高城投公司的资产证券化率，还可以利用资本市场实施退出和盈利，在优化资产结构的同时实现国有资本的保值增值。

四、关于国资平台开展产业投资的几点思考

虽然近年来地方国资平台实施产业投资已有不少成功的案例，但也存在很多盲目投资导致失败的情况。产业投资包括项目选择、投资决策、运营管理、市场开拓等各个环节的严谨操作，只有始终坚持以科学准确的市场分析为指导，以严格遵循市场规律为原则，以参与各方的精诚团结为基础，方能取得预期的投资成效。个人认为，关键要做好以下几点。

（一）科学决策产业投资项目

对于地方政府招商引资而言，目前市场上存在众多的投资项目信息，包括新建工厂、企业扩产、产权转让、股权融资等等，必须科学慎重进行项目选择和决策。首先，要按照国家相关部委印发的产业调整指导目录优选战略性新兴产业项目，或者是符合所在地产业发展规划的项目。其次，要科学论证项目的技术水平、行业产能分布以及上下游产业链关系，确保项目的市场竞争力和产业集聚能力。第三，要认真审慎开展专业化的尽职调查，全面了解目标企业的业务、财务、法律等方面的运营状况和相关风险，为投资决策提供准确依据。第四，要严格按照法律法规和市场规则进行公平公正的投资谈判，特别要考虑国资管理的相关要求，切忌盲目让渡政府和国资的利益。第五，在研究投资时就要全面考虑项目全过程的运作模式，特别是依法合规确定国资退出的方式，切忌只考虑项目落地而忽视了后期的管理。

（二）审慎选择投资合作对象

在各地开展招商引资和产业投资中，均会面临各种目标企业和投资对象，不同的投资对象对应的决策信息及投后管理难度也将不同。结合以往成功和失败的投资案例分析，个人认为国资平台开展产业投资对象首选上市公司需要扩张产能的项目，此类公司可以获得较为全面准确的公开信息，并具有较规范的管理体系，便于投资后的合作经营以及国资的合规退出。如果是境外上市公司，需要具有较强的国际市场分析和中外合资企业管理能力，可以选择国际化的专业中介机构帮助开展尽职调查。对于投资对象为非上市公司，则要多渠道全方位了解企业经营管理情况，深入分析研究企业和项目的市场竞争力。如投资合作对象为国资平台无法替代的专业技术团队，则需要在投资协议中明确对其经营管理的业绩考核、管理约束等条款，或者通过股权激励、业绩对赌等措施提高管理成效，保障国资利益。如合作的团队并没有成熟的企业管理经验，就必须充分考虑后期经营的难度和风险，并全面加大国资平台参与经营管理的力度。

（三）规范参与项目运营管理

国有资本投资并控股的产业项目是否严格按照国有企业进行管理，一直是业内持续探讨且存在较多争议的话题。首先，要按照现代企业制度规范设置合资企业管理架构，通过企业章程合理界定所有权与经营权的关系，明确董事会、经营层的职责分工和高管的设定。其次，对于专业技术要求较高，且投资协议明确了委托经营、业绩对赌、股权回购等条款的项目，国资可按照财务投资方式参与管理。即日常经营管理由技术拥有方负责，国资股东主要对公司“三重一大”事项、日常财务等环节参与管理，形成运转高效、监督有序的机制。第三，对于明确以IPO为企业发展目标的投资项目，在经过早期的培育期后，要早日形成独立运行管理的体系，既要避免发生同业竞争，还要尽可能清理与股东间的关联交易，以满足上市前信息披露的要求。第四，对于规模较大、党员较多的合资企业，仍然要发挥党建引领作用，但要根据合资企业特点灵活开展党建活动，在塑造企业文化的同时不断增强企业凝聚力。

（四）早日形成投资良性循环

以股权投资方式实施的产业投资原本就存在投资大、周期长的特点，随着近年来金融资管新规、证券减持新规的相继出台，又进一步加大了产业投资融资成本，拉长了资本退出的周期。国资平台企业开展产业投资的难度和风险也在不断增加，特别体现在投资行业龙头类项目上。如集成电路、新型显示等领域，项目投资动辄数十、数百亿元，从建设、运营到资本退出的全周期往往长达8-10年。因此国资平台企业转型产业投资要注重投资项目的循环衔接，要早日形成资本积累，建立“投资建设—运营管理—国资退出—再投资”的良性循环机制。同时要注重龙头项目与上下游产业链配套项目的投资有机结合，既可有效防范单一投资风险，又可保障龙头企业的供应链安全。此外要善于把握投资项目的运营状况，及时在资本市场实施进退，始终坚守引导培育产业的国资投资初心，尽量减少产业人才缺乏的国企短板影响，使国资平台企业真正成为引领战新产业投资的资本操盘手。