——郑州发展投资集团转型之路

　　摘要： 郑发集团成立于2013年，成立至今，集团始终坚持以转型发展为核心，以市场化、企业化运作为要求。集团牢抓基础设施项目建设，并积极优化业务结构，逐步形成了城市基础设施建设、资本运营、金融服务三大核心业务板块。本文介绍了郑发集团的转型路径、具体做法及转型效果。

　　一、背景情况

　　(一)集团概况

　　郑州发展投资集团有限公司(以下简称“郑发集团”)是郑州市人民政府于2013年7月组建成立的市属国有独资企业，注册资本10亿元，主要从事城市基础设施建设、城市综合开发、土地开发经营、资本投资、金融服务等多项业务，是政府深化投融资体制改革，施行“融、用、管、还”一体化机制后设立的最大的集团化、规模化投融资公司。

　　截止2017年底，公司拥有一级子公司13家，集团总资产规模已由成立时的780亿元增长至1892亿元，全国城投企业最好排名第7名，并于2016年成为全市唯一主体信用评级3A的国有企业。

图 24-1 郑发集团股权结构

　　(二)改革的背景

　　公司前身为郑州市城区路网建设管理公司，由郑州市人民政府出资成立的国有独资企业。2010年，公司改制为国有独资有限责任公司即郑州市城区路网建设管理有限公司，注册资本1亿元。伴随着2013年7月郑州市投融资体制改革正式实施，郑发集团同月也正式组建成立，这也是这项改革后郑州市设立的八大投融资平台中最大的一家公司。成立之初，政府将郑州市建设投资集团有限公司、郑州交通建设投资有限公司、郑州森威林业产业发展有限公司、郑州水务建设投资有限公司、郑州市轨道交通有限公司、郑州市一卡通有限公司、郑州市市政工程总公司纳入集团资产，初步搭建了公司的组织架构。随着业务不断拓展，集团公司先后成立了河南郑发商贸有限公司、河南郑发产业投资有限公司、河南郑发基础设施建设有限公司、河南坤润置业有限公司、河南郑发建设工程有限公司、郑州城发环通实业有限公司6家全资一级子公司，进一步提升了集团公司的综合竞争实力。

　　集团公司的成立、成长与发展，是郑州市投融资体制改革的见证，更是这一改革成果的直接展现。成立两年来，先后承担了农业路快速通道工程等十余个基础设施项目的投资建设。眼下，面对投融资体制和市政公用事业改革的不断深入，以及郑州市国家中心城市定位下建设管理的新形势、新要求，郑发集团正积极谋划战略转型，着力开拓资本运营、金融服务业务板块，整合、优化现有资源，盘活存量，提升资本运作能力，着力通过体制机制创新，进一步探索完善特许经营、政府购买服务、代建制、PPP等新模式，不断推动郑州城市建设管理综合水平迈上新台阶。未来5到10年，郑发集团将采取“缓退稳进，强实拓虚”的发展实施路径，逐步发展成为立足郑州、面向河南、辐射中原的经济效益和社会效益双优的国内一流现代化投资集团。

　　二、转型路径

　　(一)不断拓展业务板块，营业收入不断多元化

　　自2013年至2017年底，在市委、市政府的正确领导下，郑发集团依托资产规模、AAA主体信用评级优势，围绕基础设施建设、多元化经营、资本运营和金融服务三大业务板块，不断拓展自身的业务范围。郑发集团目前业务范围较广，主要包括城市基础设施建设、城市综合开发、工程建设、市政工程总承包、市政道路桥梁养护、地铁建设及运营、房产销售、客运、货运物流和高速公路运营等领域。2015-2017年公司营业总收入分别为110.40亿元、65.55亿元和60.04亿元。受郑州公用事业投资发展集团有限公司划拨转出的影响，2016年公司营业总收入较上年大幅下降。收入构成方面，目前工程结算收入、房产销售收入、客运收入、资产维护收入、地铁运营业务收入和可用性服务收入是公司收入的主要构成部分，2017年上述业务分别实现收入16.04亿元、5.75亿元、8.14亿元、3.52亿元和7.95亿元;此外货运业务、高速公路收费、勘察设计监理费及项目收益等业务板块为公司收入的有益补充。

　　此外，郑发集团在抓牢基础设施项目建设的基础上，积极拓展公司经营板块。经过近5年的努力，集团实现投入242.01亿元，实现产值313.05亿元，业务范围涉及保险、租赁、保理、不良资产处置、飞机租赁、航空物流、汽车生产线建设、文化旅游产业和高新技术投资开发等领域。

　　(二)强化集团建设功能，不断提升综合建设能力

　　郑发集团是郑州市最大的综合性基础设施建设的投融资主体，作为郑州市经济社会发展和基础设施建设的投融资主体，公司基本承接了郑州市区大部分道路、交通、基础设施建设项目，在郑州市政建设领域具有极其重要的地位。集团的建设施工主体主要为市政总公司和郑州建投，其中市政总公司是住房和城乡建设部批准的市政公用工程总承包一级企业，具有承揽城市道路、桥梁、隧道、污水处理等工程的综合施工能力。2015-2017年，市政总公司的工程结算收入分别为11.04亿元、6.81亿元和7.76亿元。郑州建投则主要依靠其子公司郑州路桥建设投资集团有限公司来承揽建设工程项目，其亦是郑州市政府实施交通基础设施建设的投资主体。2015-2017年，郑州建投获得工程结算收入分别为16.79亿元、12.31亿元和8.28亿元。

　　自2013年成立以来，在郑州市委、市政府的正确领导下，郑发集团围绕基础设施建设，充分发挥集团优势努力筹措建设资金，确保工程项目建设顺利。截止2017年底，市投委会共下达项目建设任务61个，项目总投资约591.68亿元，集团公司累计完成产值242.27亿元，对郑州市的城市化进程起到了重要作用。

　　(三)积极布局PPP，抢抓PPP战略机遇

　　近年来，郑发集团不断创新融资方式，拓宽融资渠道，大力推行PPP融资模式，通过整合政府、社会和企业资金，共同推进郑州市城市基础设施建设。2015-2017年，公司积极参与PPP项目，主要包含陇海路PPP项目、渠南路(西四环-陇海路)、支线路网新建工程：市民文化服务区18条道路、市民公共文化服务区南区地下交通系统及地下空间项目。这4个PPP项目涉及项目总投资约247.84亿元，项目回报机制均为政府付费型，项目建成后由郑州市政府逐年支付可用性服务费和绩效费用，由公司本部新成立的项目公司确认收入，再以分红等方式收归公司本部，所有项目完成后预计可实现年收入约27.13亿元。在当前PPP规范化的大背景下，作为省会城市投融资公司应该抓住国家提倡PPP模式开发建设契机，积极谋求业务转型，从而在集团转型之路上取得先机。

　　(四)整合建设上下游产业，优化建设领域核心竞争力

　　自成立以来，郑发集团不断结合公司职能定位，深度融合郑州市市政工程总公司和郑州建投所具有的核心竞争力资产，强化集团建设功能，提升综合竞争能力，参与政府重大项目建设。集团通过利用市政公用工程施工总承包特级及机电安装、建筑、公路等全产业链资质，郑州建投旗下的郑州路桥所拥有的公路工程施工总承包、公路路基工程专业承包、桥梁工程专业承包的一级资质，将具有核心竞争力的基础设施类业务资产、工程研发技术、专业化工程管理能力、高附加值业务环节进行归并整合，实现其建设优势与集团AAA信用筹资优势深度融合，在市政特级资质基础上，打造具备公路一级、桥梁一级、园林绿化、设计、施工、监理、咨询等资质的城市基础设施业务主要承接平台。

　　(五)金融服务板块投资不断强化，积极打造类金融机构平台

　　近年来，郑发集团致力于打造类金融平台，并先后推进了一系列举措。例如按照省委、市委打造金融豫军的统一部署，郑发集团于2016年5月参股设立中原金控，注册资本50亿元，郑发集团持股30%。2017年中原金控坚持新型城镇化、“政府产业+”的双目标驱动和债股结合的双手段驱动，着力布局文化、旅游、教育、科技、医疗五大产业。积极与省内各地对接，在农信社改制、棚户区改造、城镇化建设、文化旅游等领域建立合作。截至2017年12月31日，中原金控总资产已达到71.78亿元，全年实现收入4.08亿元，净利润1.86亿元。郑发集团股本回报率8.19%，2017年集团公司分红金额达到4600万元。

　　此外，郑发集团还积极参股中鼎开源创业投资管理有限公司、中原资产管理有限公司、中原农业保险股份有限公司、郑州国控产业发展投资有限公司、郑州中原航空控股发展有限公司等多家金融类企业;入股农商行，发起设立河南赛领金融投资发展基金、与嵩山科创联动积极布局科技金融等投资领域;设立大河财立方文化传媒平台与财经传媒产业基金，嫁接金融与优质传媒资源;与摩根士丹利达成战略合作协议共同设立职业教育并购基金，开展民办大学和职业教育产业投资。整体来看，集团金融类业务的深度介入不仅进一步丰富了集团业务类型，也有效提升了集团的品牌知名度。

　　(六)公司治理水平不断完善，管理水平不断提升

　　目前，郑发集团已经形成了较为完善的法人治理结构，郑州市财政局作为股东代表股东利益行使股东权利。按照《公司法》要求，公司设立了董事会、监事会和经理层等相关治理机构。董事会是公司的决策机构、监事会负责公司的监督评价，经理层负责公司日常经营管理以及决策的执行。2017年，公司为实现自身的生产经营目标，保障企业财产与会计信息的完整性、安全性及可靠性，编制了《内部制度汇编》，包括党务、决策治理、纪检监察、监事会、行政综合、人力资源、财务资金、投资、工程与安全、法律审计、群众团体等11大类128项制度。

　　集团公司管理方面，公司构建了全面科学的管理制度和风险管控体系。出台《董事会议事规则》、《监事会议事规则》《总经理办公会管理制度》等公司治理类制度;出台《内部控制管理制度》、《子公司管理制度》、《重大风险预警制度》、《投资风险管理制度》等投资运营类制度，为投资和子公司管理方面的经营工作提供了依据;出台《资金管理制度》、《预算管理制度》《财务报告管理制度》、《财务分析管理制度》、财务风险管理制度》等内控类制度，全方位细化成本控制，加强预算管理，确保资金安全，有效防范了法律风险和经营风险。

　　三、转型效果

　　(一)不断强化集团建设施工能力，积极推进郑州城市化进程

　　郑发集团作为郑州市最大的综合性基础设施建设投融资主体，自成立以来，承担了郑州市许多重要路网、管网、地铁以及重大基础设施建设项目的工程建设任务。其坚持城市基础设施建设为主的自身经营方针，在许多重大工程建设方面都取得了良好的经济效益和社会效益，对推动郑州市协调发展和全市城市化进程起到了积极作用。未来，郑发集团将以自身的优质施工资质为基础，积极整合建设领域上下游产业，实现其建设优势与集团AAA信用筹资优势深度融合，从而将其打造成郑州市城市基础设施业务的主要综合性承接平台。

　　(二)积极拓展经营性业务和资本运营，为集团转型奠定坚实基础

　　郑发集团在抓牢基础设施项目建设的基础上，积极拓展公司经营板块，业务范围延伸至保险、租赁、航空物流、汽车生产线建设、文化旅游产业和高新技术投资开发等领域。此外，成立几年以来，郑发集团还按照市政府的工作部署，积极对省、市的一些产业和领域进行了资本投资，取得了良好实效。通过股权投资的方式与省豫资公司等省市级投资公司、金融机构和平台公司合作成立涉及汽车产业等方面的6家公司，总投资22.31亿元，业务范围涉及不良资产处置、航空业务、航空租赁、金融服务、液晶显示器、汽车产业园等实体业务的投资。在开展公司核心业务的同时，集团也在积极进行项目储备，目前公司正在跟踪省内各地市项目、以及对停车场建设、新能源产业、轨道+物业项目、医养结合产业及旅游产业等领域进行前期的调研、论证等准备工作。在全国城投公司转型工作不断深入的大背景下，郑发集团的以上做法必将为集团的转型奠定坚实基础。

　　四、经验借鉴

　　(一)解决好政企关系，提升市场化程度

　　新《预算法》正式实施，明确强化政府债务风险管理，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，推进融资平台公司市场化转型。这就需要彻底厘清政府和城投公司之间“剪不断、理还乱”的关系，按照公司法律法规、市场规则和契约精神走向市场并搞好经营，实现可持续发展。

　　新形势下，郑发集团作为独立的市场主体，明确界定政府与集团之间三大关系，处理好政企关系：一是债务关系。郑发集团积极开展市场化融资，融资方式主要为银行及非银行金融机构贷款、发行债券和信托融资等，而不承担地方政府举债融资职能。二是管理关系。在集团所有权和经营权分离的基础上，郑州市财政局作为唯一出资人和实际控制人，只就重大经营问题进行决策，而不直接干预集团管理活动，实现由“管资产”过渡到“管资本”，从“管理职能”向“监督职能”转变。三是业务关系。集团以国有企业身份进行市场化经营，剥离无效或是无收益的公益性资产，与政府之间的非经营性业务关系建立在市场化交易机制基础上，如通过签订PPP项目协议建设运营基础设施项目，获取政府可用性费用和绩效费用或可行性缺口补助。

　　(二)积极拓展经营性业务，增强集团盈利能力

　　作为郑州市最大的综合性基础设施建设的投融资主体，郑发集团除了完成非经营性基础设施建设，获取政策支持、资产注入和财政补贴等方面有力的支持外，也积极做好整体性的资产构建。即以业务战略为目标，推动资产及业务整合、重组，做实、做强经营性业务，提升公司盈利能力和融资能力。整体来看，郑发集团具体采取了以下举措：一是对政府经营性资产的整合重组。郑发集团根据其发展战略及业务板块构造，争取郑州市政府将存有的客运及货运物流等业务，通过股权划转、政府划拨、出让出售等方式注入，扩大集团资产规模和经营实力;二是对公益性资产进行剥离或与经营性资产捆绑运作。郑发集团对于公用事业等公益性资产进行划拨转出;还将轨道交通与站点周边进行综合一体化设计开发，通过上盖物业和地下空间开发收益反哺轨道交通建设及运营;三是对经营性资产的资本运营。如投资战略新兴产业与绿色产业、出租会展中心场地，尤其通过参股金融类企业，为公司商业保理、融资租赁等类金融业务奠定基础。这些经营性业务类型涉及领域较广，持续增强资产资本能力，对集团盈利形成有益的补充。

　　(三)抢抓PPP战略机遇，加大PPP项目投入

　　PPP模式对提高基础设施建设效率以及加快城镇化建设进程等方面具有重大意义，在当前PPP项目相关的金融政策收紧，项目入库审批趋严，以及严格实施PPP项目穿透性审查的形势下，郑发集团自有资金的存量尤其可贵。作为专为政府基础设施建设成立的平台企业，改革后具有全产业链发展模式的公司架构，郑发集团将积极按照市政府国家中心城市建设需要以及郑州市PPP项目的总体规划，继续主动谋划PPP项目储备，全力推动PPP项目加快实施，以社会资本的身份参与PPP项目来获得具有正式契约回报机制的城市项目，优化资产结构，提升盈利水平，并努力为政府和社会的基础设施建设提供资金和技术支撑。

　　(四)通过重建内外部信用以达到集团整体信用的提升

　　自2013年成立至今，面对我国的投融资体制的不断改革，郑发集团也在不断尝试转型，摒弃过去一味依赖政府信用的做法，通过内外部信用的重新构建为集团未来的发展奠定坚实的基础。一是利用好政府间接信用。郑发集团通过持续争取股东方——地方政府在资产注入、财政补贴、城市经营性资产、重点资源及项目上的支持，建立地方政府股东与平台公司市场化的战略支持、业务孵化运作机制，大大提升了平台公司的信用等级及融资能力;二是整合外部优质信用。郑发集团积极引入央企、地方大型国企、省级平台公司等优质信用主体，通过设立基金、成立合资公司、组成联合体等形式进行合作，提升集团整体信用等级，有利于获得大规模、低成本融资;三是强化平台自身信用。在整合利用外部信用的同时，郑发集团加强对优质资源和经营性资产的整合，提升运营能力，实现业务盈利。通过平台公司自身良好的业务盈利及现金偿还能力，实现自身融资的可持续性。例如，郑发集团构建基建、公共事业、汽车制造、地产、物流、客运、金融等多业务板块，实现集团营业收入和盈利的增长，从而显著提升企业自身信用等级。

　　(五)不断夯实城市基础设施建设能力，加强上下游产业链整合

　　郑发集团应利用市政公用工程施工总承包特级资质及机电安装、建筑、公路等全产业链资质，将具有核心竞争力的基础设施类业务资产、工程研发技术、专业化工程管理能力、高附加值业务环节进行归并整合，实现建设优势与集团AAA信用筹资优势深度融合，在市政特级资质基础上，打造具备公路一级、桥梁一级、园林绿化、设计、施工、监理、咨询等资质的城市基础设施业务主要承接平台。进一步增强市场化意识，结合城市和区域发展规划，着力延伸基础设施建设上下游产业链和尝试多元化布局。

(摘自蓝皮书 作者：现代咨询)