当前我国经济的发展正从高速增长逐步向高质量发展转变。新形势下，升级改造传统产业、布局建设未来产业、完善构建现代化产业体系成为产业发展的普遍趋势。

作为高质量发展体系中重要的微观市场主体之一，地方城市建设投资公司（以下简称“城投公司”）因其国有企业属性，所承担的职能也从传统的基建主体和投融资平台，逐步向产业投资主体和城市综合运营商转变。

基于经济发展的新形势，本文将通过剖析城投公司产业化转型的时代背景，指出城投公司转型过程中可能面临的挑战，并进一步阐释新形势下城投公司应承担的新使命，就城投公司如何走好产业化转型之路提出建议。

一、城投产业化转型是时代发展的必然

新形势下的城投公司通过产业化转型的方式提高自身“造血”能力，旨在更好地完成从建设城市到经营城市的使命蜕变。城投公司的产业化转型，一方面是提高生产经营效益、优化提升管理效率、解决自身融资和债务问题的需要，另一方面也是积极探索平台多元化发展模式、助力地方现代产业体系建设、推动区域经济和产业高质量发展的需要。

（一）城投产业化转型是应对政策环境变化的必然

城投公司是我国社会主义现代化建设进程中产生的特有经济组织，是全国各大城市的政府投资融资平台。地方政府通过设立投融资平台筹集资金并主要投向基建领域，如水利、轨道交通、城市更新、公共文化设施等。但近年来，中央对地方政府债务的管理不断加强。2023年7月，中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。此后国务院办公厅下发了《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号，下称“35号文”），旨在防范和化解融资平台的地方债务风险，促进经济平稳健康发展。

“35号文”明确了城投公司的分类要求，将地方国企分为地方政府融资平台、参照地方政府平台管理的国有企业，以及普通地方国有企业等三大类进行差异化监管，且只有第三类普通国有企业在债券融资方面不受限制。“35号文”对城投公司的融资、运营等方面提出了更高要求，也大幅收紧了城投公司获取新增融资的路径，迫使各地城投企业加快改革和转型的步伐。

（二）城投产业化转型是对经济环境变动的主动回应

除了政策环境变化以外，经济环境的变化也催生了城投公司产业化转型需求。近年来我国整体经济增速放缓，地方投资回报率普遍降低，越来越多的企业和投资者开始审视城投平台的债务风险，对其持谨慎态度。同时，随着经济转型升级、城市功能配套日益完善，城投公司依靠土地开发和基础设施建设的传统发展模式已难以为继。在追求经济高质量发展的当下，城投公司迫切需要主动挖掘新的盈利模式，寻找新的增长点，以满足市场不断增加的对高效运营和多元化经营的需求。

（三）城投产业化转型是推动地方产业结构调整的责任担当

过去数十年，城投公司在各地基础设施建设和公共服务项目中扮演了重要角色。根据国家统计局发布的《新中国75年经济社会发展成就系列报告》，2023年末我国城镇常住人口达9.3亿，城镇化率达66.16%，与发达国家平均80%的城镇化率的差距不断缩减。此外，上海、北京、深圳、广州等城市的城镇化率已接近90%，城市的开发已由“增量时代”进入“存量时代”。

新形势下，城市基础设施建设对推动城市发展和城镇化水平提升所产生的正外部效应日益减弱，现代化产业体系逐步成为新的核心引擎。各地政府普遍把建设现代化产业体系列为重大任务，并写入了“十四五”规划中。例如《杭州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》指出“强化高端产业引领，建设具有国际竞争力的现代产业体系”；《南京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》指出“提振发展实体经济，优化升级现代产业体系”。现代产业体系的建设由谁来规划，又由谁来落实？城投公司无疑是地方政府的最优选择。

（四）城投产业化转型是深化国有企业改革的题中要义

由于国有企业具有集市场属性、经济属性和政治属性为一体的特点，为指导国有企业的改革，国务院国资委先后发布了《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》《国企改革深化提升行动方案（2023—2025年）》等文件，要求以提高国有企业核心竞争力和增强核心功能为重点，以服务国家战略为导向，切实发挥国有企业在建设现代化产业体系、构建新发展格局中的科技创新、产业控制、安全支撑作用，强调以市场化方式推进整合重组，提升国有资本配置效率。

新形势下，国企改革正进入深水区，国有资产管理体制由以管企业为主，转向以管资本为主。作为具有强融资属性的国有企业，城投企业围绕实现自身造血能力的转型升级，实现从传统的投融资平台向市场化经营主体的转变，是深化改革的关键所在。

二、城投公司的产业化转型道路充满挑战

（一）从建设到综合经营需要全方位能力提升

城投公司普遍存在经营能力弱的问题。过往城投公司习惯于从投融资角度考虑问题，更多专注于融资和资金管理，对自身项目的后续运行状况关注较少，也不注重主动追踪项目的运营进展，导致大部分城投公司无法独立完成价值发现和收入变现过程，自身造血能力有限，普遍依赖地方财政的“输血”维持生存。

产业的运营和管理追求的是资产的长期增值与可持续发展，需注重产业的全生命周期发展，包括投资、建设、运营、优化等多个环节。这种理念的升级，要求城投公司从单一的建设者角色转变为综合的运营管理者角色，必须更加注重运营效率、成本控制和投后管理，全方位提升企业的能力。

（二）高负债让业务转型变得谨慎

投资、融资是传统地方城投公司的两大核心业务。城投公司的投资以基础设施投资为主，主要投向公益性、准公益性项目。这些项目前期投入高，后期收益少，甚至存在零收益的状况。融资方面，城投公司大多通过开行贷款、银团贷款、发行城投债或企业债等方式获取资金，每年需要负担固定利息支出和分期还本支出。

很多城投公司长期处于“借债—投资—亏损—再借债—再投资—再亏损”的循环，负债率居高不下成为共性问题，导致其对外部融资的依赖度高，自身抗风险能力偏弱。而城市产业的发展和经营是一项长期工程，需要承担的风险更为长期和复杂，已存在较高偿债风险的城投公司在进行产业投资决策时难免会更加慎重和保守。

（三）划好政府和市场的边界需要长期实践

城投公司由地方政府出资或实际控制，依赖地方政府的资源、资金、项目等实现自身发展。多数地方城投公司团队会有政府官员的加入，这种管理模式导致许多城投公司在日常经营管理中过于关注政府指令，而忽略了项目本身的经营效益，难以遵循市场规律进行改革和发展。

当城投公司需要开始逐步剥离替政府融资的职能，通过产业化转型成为自主经营、自负盈亏的市场主体，如何重塑新型政企关系，如何背靠政府又面向市场，如何提升城投公司的功能和价值，将是城投公司在转型路上的严峻挑战。

三、新形势下城投公司的新使命

从建设城市到培育产业，城投公司产业转型的核心目的是帮助地方构建现代化产业体系，实现地方产业的高质量发展。

笔者认为，区域产业的高质量发展需要立足于产业发展战略、产业发展过程和产业发展结果三个方面。城投公司应将自身打造成为区域战略投资引导平台来实现高质量的产业发展战略、成为产业全周期服务平台来实现高质量的产业发展过程、成为创新资源集聚平台来实现高质量的产业发展结果。

区域战略投资引导平台的使命是：实现所在地区地方政府的产业战略意图，代表当地政府参与成长性好、带动性强的战略性新兴产业项目，推进项目落地，优化产业布局，支撑区域战略实施，助推地方产业经济转型升级。

产业全周期服务平台的使命是：围绕地区经济发展主轴线构建产业经济全周期管理生态圈，提供区域产业经济全周期监管与服务。以精准招商、要素保障、调度协调、政策惠企、产业数据、产业金融、企业运行监测、辅助决策为发展主线，以服务促发展，实现区域经济发展的动态闭环服务管理，助力区域经济高质量发展。

创新资源集聚平台的使命是：聚资源、促创新、强服务、活机制，集聚本地的创新资源，统筹协调本地创新平台建设；培养自有专业化运营团队，综合运用股权投资、基金投资、科技金融、资产证券化等多种手段，构建完善的成果转移转化服务网络，助力创新成果转化，推动当地新质生产力的发展。

四、城投公司如何走好产业化转型之路

（一）有规划：扎根区域发展大局

城投平台的产业转型需制定详细且清晰的战略规划，明确自身定位、业务布局、发展方向等关键内容。城投公司的战略规划要融入国家和省市重大战略部署，扎根区域发展大局，以助推城市功能完善和产业创新发展为重点，落实“以城促产、以产兴城、产城融合、产融结合”的产业发展新模式。

新形势下，城投公司的战略定位需要以致力于成为服务城市发展的综合运营主体、成为自我发展和自负盈亏的市场化经营主体为方向，充分发挥城市产业赋能主体的引领和带动作用，助力区域现代化产业体系构建。

城投公司的业务布局要在战略定位基础上，平衡好传统政府性业务和市场化业务的关系。政府性业务是城投公司成立的前提，是城投公司属性的体现，也是其应承担的社会责任。而市场化业务是城投公司产业转型的核心，是增强企业生存能力和市场竞争力的关键。

在发展方向上，城投公司一方面需要聚焦主责主业，做强做优所在地区的特色产业和核心产业，通过由点及面、以点带面的发展方式促进区域产业的整体高质量发展；另一方面需要注重产业链的延链、补链、强链，逐步增加新兴产业、数字产业、绿色产业的比重，统筹推进传统产业转型升级、新兴产业培育壮大、未来产业超前布局。

（二）优结构：优化平台资产结构

根据“35号文”，仅第三类普通国有企业在债券融资方面不受限制，城投平台要尽可能按照“335”指标的要求去推动产业化转型。“335”指标是指在资产、收入、利润三方面满足：非经营性资产（城建类资产）占总资产比重不超过30%、非经营性收入（城建类收入）占总收入比重不超过30%、财政补贴占净利润比重不得超过50%。

基于做大规模、提高信用级别的考虑，城投公司可在资产结构上划入更多的经营性资产，从而实现城投类资产占比的压降。经营性资产通常包括可对外销售或租赁的不动产、长期股权投资、各类特许经营权等。若城投公司较多地参与智慧城市建设，在数字资源方面积累了突出的优势，数据资产也可以作为经营资产列入企业的财务报表。总的来说，经营性资产的界定还需要结合企业的业务模式进行判断。用于企业的日常经营活动并预期能够为企业带来经济利益的资产都可归为企业的经营性资产。

这里所要强调的是，资产结构的优化只是形式上的产业化转型，而实质性的产业化转型还是以强化运营管理能力，增加经营性收入，降低对财政补贴的依赖，提升企业自身的造血能力为转型重点。

（三）盘资产：全面激活存量资产

各地城投公司普遍在基础设施等领域拥有较多的存量资产。在资源新增空间越来越窄的阶段，如何充分挖掘并激活这些存量资产，是每个城投平台在产业转型过程中都必须深入考虑的问题。

盘活资产的前提是充分掌握存量资产的现状，城投公司可以从全面调研和梳理现有资产开始，这包括充分了解和分析各项资产的现状、潜在价值、市场前景等多个方面。通过调研，城投公司需要找到可以进行重点整合和开发的资产，以实现资产的优化配置和价值的最大化。其次，城投公司可进一步健全资产管理和监管的长效机制，根据产权属性、功能状态、运营状况等因素对资产进行分级分类，实施差异化、精细化管理，并充分运用信息化、数字化手段建立资产管理系统，实现对资产形成、确权移交、运营管理、收益分配、盘活处置、资本运作等全链条的有效监管。最后，城投公司应对资产的增值潜力进行长期跟踪，积极寻求资产的长期增值和持续收益。

（四）有耐心：做培育产业的耐心资本

城市的产业发展不是一蹴而就的，是在长期的摸索、试错、坚持中一步步发展壮大的。因此，构建现代化产业体系需要的是更为持久和内生的动力，是能陪同产业共同发展的耐心资本。2023年底，中国证券监督管理委员会根据中央经济工作会议的会议精神提出：“大力推进投资端改革，推动健全有利于中长期资金入市的政策环境，引导投资机构强化逆周期布局，壮大耐心资本”。2024年4月30日，中共中央政治局召开会议，指出“要积极发展风险投资，壮大耐心资本”。

从建设城市到培育产业，城投公司的新使命既是产业投资者，又是产业参与者，需要做好追求长期投资和价值投资理念的耐心资本，将投资的关注点落在技术优势、市场潜力、社会责任、管理能力等价值创造方面，将资金长期投入创新项目扶持、基础设施建设、绿色环保治理以及其他具有较高价值潜力的企业或具有相当的正外部性的项目，要愿意像“养孩子”一样长期培育行业内有潜力的初创企业，帮助被投企业应对初创期的种种挑战。

（五）重创新：将创新精神深刻融入发展

高质量发展的新阶段需要国有企业突出其在科技创新方面具有的独特优势，发挥国有资本在创新资源中的集聚作用，城投公司更应将创新精神融入发展基因和转型的过程中。

一方面，城投公司应致力于转型成为区域性创新资源集聚平台，积极推进产学研用高效协同和深度融合，弥补创新链上的市场失灵缺陷，牵头打造更多创新联合体，构建科技创新及成果产业化的新格局。

另一方面，城投公司需要走创新驱动发展的新路径，通过重点产业培育、产业投资和科技成果转化等业务，将集聚的创新资源应用于产业投资和运营中，探索国有资本驱动科技创新的有效路径。

（六）理关系：构建新型政企关系

城投的产业化转型涉及新型政企关系，转型中也必然需要地方政府的支持与领导。地方政府作为城投平台的出资人或实控人，通常会主导城投的转型。这里要注意的是，地方政府要从顶层设计上调整政企关系的边界和权责分配，从全局发展角度明确城投公司的功能、价值、定位、业务范围及相应的权责分配，优化调整国资监管体系，从管企业向管资本转型。调整政企关系的目的是充分发挥城投公司在区域发展中的市场价值，为城投公司转型创造更好的环境，因此要多听取城投方的需求，而城投平台作为被改革的一方，也要积极表达自身的诉求。

城投公司还需要梳理企业的“内部关系”，即完善企业自身的法人治理结构，建立现代化的企业治理体系。法人治理结构的完善，本质是落实地方政府调整政企关系的边界和权责分配方案的具体措施。完善治理结构的方式包括充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用、全面建立外部董事占多数的董事会、建立规范的经理层授权管理制度、实行与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配制度、引入政治坚定、善于经营的职业经理人等。

总而言之，在当前经济高质量发展的新形势下，城投公司作为地方城市建设的重要力量，其产业化转型不仅是时代发展的必然选择，也是推动区域经济和产业高质量发展的关键举措。通过扎根区域发展大局、优化平台资产结构、全面激活存量资产、耐心培育产业、重视创新驱动发展以及构建新型政企关系，城投公司能够更好地适应经济发展新常态，实现从传统基建投融资平台向现代化产业体系构建者的转变。

展望未来，城投公司在产业化转型的道路上，必将面临更多的挑战和机遇。只有不断深化改革，创新管理模式，提升核心竞争力，才能在激烈的市场竞争中立于不败之地，为地方经济的持续健康发展贡献更大的力量。我们期待城投公司能够在新的历史起点上，以更加开放的姿态、更加坚定的步伐，走好产业化转型之路，为实现区域经济的全面繁荣和社会的和谐稳定作出新的更大贡献。