来源：现代咨询

作者：李启春  金康

心往一处想、智往一处谋、劲往一处使，形成合力、积聚动力、产生效力。

近年来，一方面是为了防范化解地方债务风险，另一方面是为了推动平台公司转型发展，各地纷纷加大力度推动地方国有企业、平台公司的整合重组工作。比如：

2018年6月，湖南省出台《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》，要求市级平台公司限制在3个以内，县级平台公司2个以内。

2018年11月，云南省出台《云南省深化国有企业改革三年行动方案（2018-2020年）》提出打造“1+1+X”省级国有资产监管和国有企业发展新模式，要求各州市根据资产规模保留不超过3-8户企业、县级原则上不保留国有企业。

2019年8月，江西省财政厅内部印发《关于加快推进地方政府融资平台公司整合转型工作的通知》，鼓励各地对现有融资平台公司进行整合，2020年前各设区市整合为2至3家，各县（市、区）整合后不得超过2家，乡镇不得保留融资平台公司。

2019年11月，重庆市《关于深化区县国企国资改革的指导意见》（渝府办发〔2019〕112号）提出推动区县投融资平台公司重组整合，每个区县承担公益性项目建设的单位最多不超过3家。

2020年10月，陕西省发改委、财政厅联合印发《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》的通知（陕发改投资〔2020〕1441号），提出摸清现有融资平台公司底数，分类推进整合升级，全面清理撤销“空壳类”平台。除西安市、西咸新区外，原则上市级平台不超过4家，国家级开发区平台不超过3家，省级开发区和县（区）级平台不超过2家。2019年一般公共预算收入少于2亿元的区县原则上只保留1家平台。

随着湖南、云南、江西、陕西等各地政府融资平台公司大整合步伐的加快，城市发展集团、国有资本投资运营集团、投资控股集团、发展投资集团等新型政府平台类公司在各地逐步兴起，这类公司依然是地方政府全资，并带有投融资、国有资本运作、城市资产运营、产业发展等多重职能。笔者不完全统计，单单叫“城发集团”的政府平台公司，就有200多家。

在这当中，有的通过新设成立，比如石家庄国控集团、长春城发集团、长沙城发集团、宜春发投集团等；有的在原公司基础上变更成立，比如汉江国投、九江城发、娄底城发、德兴投控等。不管是新成立的公司，还是原有公司中的“长子为父”、“谁大谁当家”等方式，各有利弊，需要根据各地实际情况选择整合重组方式。

当然，有些地方或许就是单纯完成整合和缩减政府平台公司数量的任务。在笔者看来，希望通过整合重组达到两层目标：基础层目标是提升政府平台公司的市场化融资能力，比如做大资产规模、提高现金流、提升主体信用评级、降低融资成本等；高阶层目标是从地方国资运作管理角度考虑，包括国资运作效率的提升、国资运作水平的提升、国有资产的盘活等。

然而，或许是谋划不够，或许是利益博弈，又或许是对政策了解不透等诸多因素影响，这类新整合组建的平台公司，在整合组建初期面临着很多棘手问题，整体性的发展方向不清、发展动能不足、发展方式不优、发展合力不够等，具体表现为中长期发展定位不明、市场化经营能力有限、集团及各权属公司思路步调不一致、集团化组织管控能力薄弱、集团化整体运作功效未能体现、业务协同价值未能充分发挥等。同时，站在地方国资运作角度，上述问题不利于更好地把地方国有企业做强做优做大，制约了地方国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力的提升，从而进一步影响了地方国资国企在助推地方经济社会发展方面的支撑引领作用。

当前，正值“十四五”开局之年，内外部形势发生着剧烈的变化，各地政府平台公司都在紧锣密鼓地分析研判内外部形势，编制契合自身实际的中长期发展规划，为高质量转型发展提供方向指引。结合各地政府平台公司的转型规划实践及这类新整合组建平台公司面临的现实问题，我们从集团化运作的视角，认为其迫切需要编制一个科学、合理的中长期发展规划，并以规划为引领，加强内部业务协同、组织管控和文化融合，进而形成合力。笔者暂且归纳成“四位一体、合力共赢”。

（一）统一规划引领，筑牢总体发展定力

战略规划是指对企业未来长期发展目标的设定并组织实施的过程。企业的发展离不开战略引领，需要在风云变幻、复杂激烈的竞争环境中谋求长期生存和发展之道，就必须要站在战略的高度审视企业的发展前途。对于这类平台公司而言，刚组建成立时间不长，权属公司众多，各地的发展定位、发展思路、发展方式都需要一个融合的过程。所以说，亟需从集团整体层面制定一个清晰、合理和系统的中长期发展规划，用以明确未来的发展定位、发展方向和发展目标，明确统一的使命、愿景和价值观。依托集团的统一规划，为母公司及各个权属公司或业务单位的各项经营管理活动有序组织开展提供总纲，从而应对外部环境的变化和把握行业提供的机会，增强公司经营活动的环境适应性，筑牢总体发展定力，促使公司发展壮大。

（二）业务有效协同，提升业务运作能力

刚整合的公司，权属公司众多，不乏各个权属公司业务同质和交叉现象。笔者在服务某个地方政府平台公司时，就发现每个二级子公司都有建设和资产运营业务，大大增加了内耗成本。为此，笔者认为要基于统一发展规划和现有权属公司的业务状况，同时结合地方资产资源禀赋、产业发展状况等，系统性地对业务板块和运作体系进行优化。一般而言，政府平台公司可围绕城市建设开发运营产业链进行延伸，重点打造集城市建设、城市开发、城市运营、产业投资、金融等多位一体的业务板块布局，明确各个权属公司承接的业务范围，构建不同业务板块、业务承接主体之间的协同关系。依托集团的业务统筹能力和各个权属公司的专业运营能力，提升公司的业务创造价值，为实现集团总体战略意图奠定运作基础。

（三）合理组织管控，形成集团整体合力

当企业做大，形成集团型公司后，业务板块丰富、权属公司众多，对母公司的经营管理能力提出更高的要求，也为集团的整体效能发挥带来更大的挑战。当前，这类平台公司作为典型的集团型公司，正面临这样的困境，“集而不团”，需要从加强集团管控入手，尽快形成集团整体合力。集团管控的概念，并非是一味的强管，而是通过合理的组织运行机制、授权分工机制、激励用人机制、监督控制机制、绩效评估机制和支持协调机制等手段发挥集团化运作效力。在集团化运作当中，我们首先需要明确的是母公司与各子公司的功能定位，母公司对子公司的管控模式，据此优化确定母公司的组织运行架构，以及母公司与子公司权责界面等。唯有如此，才能避免集团及各权属公司之间内耗，最大化发挥集团资产资源的价值，有效控制经营管理风险，强化母公司的战略决策能力、投融资能力、风险控制能力、资源协同能力，提升子公司的专业运作能力，构建集团化组织管控机制，最终提升集团的整体经营效果。

（四）文化理念融合，构建同心发展动力

资产、业务、人员、组织结构、管理制度等整合仅仅是基础。对于处于整合组建初期的政府平台公司而言，关键的是文化理念的融合。所以，需要一个明确的企业文化融合机制，并不断的加强宣传引导，增强集团的凝聚力和向心力。唯有如此，才能将各个想法不一致、步调不一致的各个权属公司或业务单元的思想真正统一起来，并与集团的总体发展战略意图结合起来，通过思想统一、资源协同、信息共享构建集团整体的同心发展动力。