12月4日，国家发改委、财政部连发三份关于政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，以下简称PPP)的重磅文件。

　　国家发改委通过官网公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。

　　当日，财政部也发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。

　　财政部同时还公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水供暖、污水处理、垃圾处理等多个领域。

　　财政部PPP中心副主任焦小平在11月于厦门召开的财政部“政府和社会资本合作专题培训班”上透露，财政部也在拟定项目合同指南，有望在12月发布。此外，财政部还在拟定政府采购法修正案，以适应PPP模式。

　　对于不同部委同日发布的多份PPP文件，接受21世纪经济报道记者采访的专家普遍认为，两个部委的文件均是针对PPP项目实施的管理性文件，共识很多。

　　一位参与了两个部委相关文件起草的君合律师事务所律师刘世坚提醒，来自两个部委的文件也可能会对地方产生一定的困惑。

　　他也认为，正因为两个部门的共同着力，才使得工作更有效推进，也加速了相关理念的推广。

　　两部委文件各有侧重

　　21世纪经济报道记者对比发现，发改委的配套文件由于涵盖指导意见和合同范本指南，对合同编制指导上更加细致;而财政部操作指南是按照PPP项目全生命周期编制，力图涵盖各方操作行为。

　　另外，根据财政部《操作指南》对社会资本的定义，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

　　而发改委《合同指南》里则将社会资本明确包括了国有企业，但没有进一步的限定。“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。”《合同指南》称。

　　对于两个部委文件的差异，刘世坚认为，中国的PPP项目实践一般都是通过特许经营权审批实现，经过招投标程序来选择投资人，而现在有了新的变化。

　　他认为，财政部发布的文件出现的变化在于，财政部相关文件认为PPP项目的本质是政府采购服务，且PPP项目不一定需要经过特许经营审批。

　　“有些领域，像教育、医疗、养老等，是对市场开放的领域，只因没有很好的赢利模式，社会资本投资没法赢利，所以投资意愿不高。”他说。

　　刘世坚说，财政部发布的文件还有一个变化是认为真正的PPP是需要政府资本参与，政府资金支持应该有一个比较好的体现。

　　而发改委这边的政策相较以前，仍然是强调通过招投标，侧重在特许经营领域推进PPP模式，如供水、供热、垃圾处理等领域。

　　参与发改委此次PPP文件起草课题组专家、联合建管(北京)国际工程技术研究院院长邱闯则注意到，关于政府和社会资本合作原则，财政部提出了公平、公正、公开和诚实信用的原则，而发改委进一步提出了若干针对政府和社会资本合作的具体原则，如建立合理的投资回报机制等。

　　财政部PPP指南编制项目负责人、济邦咨询有限公司李竞一告诉21世纪经济报道记者，虽然财政部操作指南属于规范性文件，层级上不如法律，但由于目前没有上位法专门规范PPP相关工作，所以未来的PPP实践还是会以操作指南为主要依据。

　　存量项目如何PPP

　　财政部网站称，经各地财政部门推荐，财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室组织专家评审，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元。

　　21世纪经济报道记者梳理发现，这30个项目涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域，其中污水处理和轨道交通最多，分别有9个和7个。

　　地域来看，江苏的项目最多，占9个，其次是安徽4个，河北、吉林、浙江、青岛分别有两个，此外天津、辽宁、上海、福建、江西、湖南、重庆、贵州和陕西各有1个项目入围。

　　事实上，财政部选择PPP示范项目有自己的一套标准。

　　11月25日，财政部金融司司长孙晓霞在财政部“政府和社会资本合作专题培训班”开班讲话中称，在PPP试点初期，最好是选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定，并且以“使用者付费”为基础的优质、典型项目。

　　“这类项目的运作方式和合同式样相对标准，实践起来相对‘好上手’一些，也可以为后续推广工作积累实践经验。”她说。

　　孙晓霞还指出，选取示范项目应该从存量项目着手。

　　“对于社会资本而言，存量项目的前期调研、设计、审批等时间较短，也没有‘绿地’开发风险，只要数据透明、收益合理，就能够吸引到社会投资者;对于政府而言，存量项目转为PPP模式，可以尽快将PPP理念运用到基础设施运营管理中去，也可以提前回笼资金，开发更多的‘绿地’项目。”她说。

　　此番30个示范项目中，新建项目只有8个，其他22个均为地方融资平台公司存量项目。

　　此次财政部发布的《操作指南》中也提出，各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。

　　华东某省会城市城投公司投资部经理告诉21世纪经济报道记者，政府是有上述导向，并且在谈一些项目，但并未强制要求一定要推出多少。他认为，如果政府大面积地将其公司存量项目转型为PPP项目，对公司是有影响的。

　　不过他也坦言，考虑到要股权多元化会选择个别项目做PPP试点，但上报的项目体量都比较小。他所在的公司有两个项目入选此次示范项目，原计划均打算做TOT。

　　对此，清华大学土木水利学院建设管理系教授、PPP和项目管理专家王守清表示，其本质是捆绑TOT，为拟建项目引进资金、为现有项目引进管理，但要注意，城投的优质资产拿出做PPP后，城投及其亏本公益项目能否持续，此外政府拿到钱去做的项目是否可持续，是否会新增政府债务。

　　发改委也要建立自己的项目库。发改委《指导意见》要求各省区市发改委从2015年1月起，于每月5日前将PPP项目进展情况，通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发展改革委。

　　事实上，2014年5月，国家发改委就已推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目。

　　重复审批问题待解

　　一位业内人士对两个部委文件出台表示乐观，他称，过去即使民企通过签订特许经营合同、运营协议，参与了基础设施项目的投资和建设，但是地方政府仍认为这是一个行政合同，会对项目公司进行管理。

　　但随着发改委和财政部的与PPP相关的各种文件下发，对PPP讨论的增多，更多的地方政府会意识到，地方政府和投资者双方是一个伙伴关系，是合作的关系，要风险共担。

　　刘世坚认为，在实际操作中，投资人面临的主要问题是“重复审批”问题，而这一难题仍然难解。因为PPP项目一般投资规模比较大，基本是由当地政府立项，立项之前，政府基本上都已经召集了相关部门商讨，并获得相关部门的通过。

　　但当PPP项目落地后，新成立的项目公司还得继续一个个部门去审批走流程，这中间还存在一定的审批风险，目前的案例显示，这种审批风险基本是由项目公司承担。

　　他举例称，比较常见的是土地审批问题。比如一个项目，在政府招投标中列明了条件“土地是划拨的”，但项目公司成立后，往往又难以获得划拨土地使用证。在国土部门办理相关证明时，被告知说只能走土地出让的途径，或者相关土地不是净土，还是涉及到拆迁、土地平整等工作。如果没有建设用地证明，会带来连锁反应，项目建设就很难推进。“这其实是地方政府违约了，但法律上又很难追究政府的责任。”

　　他认为，作为投资者，当然很希望有一个专门的机构来协调这样的工作。投资者只需要跟一个专门的部门来对接，不用面对多个“婆婆”。

　　11月末，国务院下发的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出，要改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。

　　并要求，抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。这意味着，未来的PPP项目中，财政资金投入方式会更加灵活。