孙晓江

　　习总书记在2014年提出了经济发展“新常态”的概念。而在苏州这样的沿海经济发达地区，在经历了前期快速的城市化发展之后，也进入到了城市化进程降速的城市发展“新常态”之中。在中央对地方融资平台规范清理的情况下，作为原地方城市基础设施建设主要融资主体的地方融资平台公司，其转型发展的压力开始逐渐增大。在此背景之下，本文将以苏州市区，尤其是市级城市基础设施建设运营管理和各融资公司的发展现状作为研究对象，试着提出苏州融资平台公司转型发展的建议。

　　一、城市发展“新常态”的特点

　　1、城市化进程开始调档降速。1978年，苏州的城市化水平不足17%，之后城市化进程逐步加速。上世纪90年代，苏州大力发展开放型经济，先后建立了5个国家级和11个省级开发区。到2000年底，苏州城市化率约42.6%。之后，苏州的城市化进程进入一个快速发展期，到2010年，苏州的城市化率跃升至70.5%，市区建成区面积从2000年的86.5平方公里扩大到2009年的324平方公里。从整个苏州的城市化规模和之后的城市化发展速度来看，可以认为，苏州的城市化速度在2010年达到一个高峰，之后成功迈入城市化后期阶段。在这一阶段中，整个苏州的城市化进程开始调档减速、大幅放缓，预计到2015年底城市化率约达75%。

　　2、城市的基础建设基本到位。截至2013年底，苏州市道路总长234.7公里，道路总面积543.9万m²，高架和立交总长为109.1公里，总面积为139.2万m²。高架道路除2007年完成建设的内环快速路外，全长112.204公里的中环快速路已经在近日主体全线开通，内环向园区、新区、相城、吴中辐射的各条外延线路也已逐步建设到位，城市基础设施建设任务量呈逐步下降态势。

　　苏州市区轨道已建成并投入运营两条线，共计52.289公里(1号线25.739公里，2号线26.550公里)。预计到2020年，苏州将建成7条轨道交通线路，呈现“四横三纵”的线网格局，总里程将达到282.2公里。

　　从上述数据来看，苏州市区的城市基础设施量已达到相当高的水平。与此对应的，市区城市基础设施的建设任务开始逐步放缓，尤其是市级，2015年市级城建计划共安排城市建设维护资金839.22亿元，较2014年的1176.89亿元下降了29%。从未来需求来看，除市区外围的滨湖新城和高铁新城两个新开发区域外，轻轨建设可能是较长一段时间内最主要的建设任务了。

　　二、融资平台公司的机遇与挑战

　　在城市化快速发展的十多年间，由于地方政府无法直接负债，地方国融平台公司在融资建设方面发挥了巨大的作用，可以说为城市化的加速推进提供了至关重要的资金支持。但是机遇和挑战都在眼前。

　　1、机遇压力同在。在新的历史条件下，各地方融资平台公司面临着新的机遇与挑战：一方面，城市化进程的减档降速使各地方平台公司新增项目逐年递减，靠借新债还旧债的既有存量债务滚动延迟模式已不可持续，转型发展压力剧增;另一方面，中央对地方融资平台提出了“堵后门、开前门”的清理要求，要求各地方融资平台去平台化，逐步实现城市建设运营的产业化发展。

　　2、平台公司过多。目前苏州市级城市建设主体主要包括城投公司、交投公司、轨道公司、水投公司、园林集团、保障房公司等几家。外围各区也有很多平台公司。当初为了融资需要“头痛医头、脚痛医脚”的无规划设立模式在新的历史条件下，有必要做出重大改变。部分没有真实现金流支撑、纯粹为了融资而设立的平台公司应逐步考虑将其撤并重组或做好转型安排。

　　3、转型迫在眉睫。从地方融资平台公司转型发展的必要性和紧迫性来看，面对城市化进程降速、中央政府去平台化要求、自身离市场化的距离等现实情况，各平台公司已经到了“不转型、就消亡”的十字路口。因此，从整体规划着手，实施整合、转型，走实体化、产业化经营发展的道路对各平台而言已势在必行，且迫在眉睫。

　　三、相关对策和建议

　　1、建立新型建设机制。要构建城市基础设施融资和建设维护的新机制，为城市建设运营产业化厘清责权利关系，使立项、建设、运维三位一体，并可根据实际情况考虑引入PPP模式。由PPP主体与市政府(或区政府)签订政府购买服务协议，明确PPP主体承担立项、融资(如需要)、建设、运营维护等职能。财政、住建、市容市政等部门分别对融资成本、建设质量和建设进度、维护质量和维护反应速度等进行监督管理。这样一来，可以将上述三个主体分立而形成的矛盾和问题逐一化解，真正做到责、权、利相统一，大力推动城市建设运维的产业化发展。

　　2、重组整合平台资源。2015年是央企启动实施重组整合的一年。中国南北车已经完成合并，下一步，船舶、钢铁等领域都有可能迎来进一步的重组整合。而这一系列变革的目的就是为了做强、做优国有企业，提高国企在国际市场上的竞争力。

　　从苏州市区融资平台的情况和城市建设运营产业化的需要来看，重组整合的必要性也相当明显。虽然目前除轨道公司外，很多融资平台公司的新增融资任务并不大，但既有债务的置换和融资成本的控制仍是各融资平台重要的工作任务。部分纯粹为了项目融资需要而搭建的平台公司，背后完全依靠政府信用支撑，本身没有足够的现金流和产业利润支持，在当前的政策背景下，其未来的转型将会非常困难，重组整合不可避免。从系统的角度来看，集中优势资源，做强做优某一个或某几个平台，打造地方国资品牌企业，有利于充分发挥既有资源优势，获得有利的融资条件。目前，苏州城投公司是苏州市区最大的融资公司，截至2014年底，总资产962.94亿元，净资产412.16亿元，外部评级AAA，2014年平均年化融资成本6.38%，最近拟通过银行间交易商协会直接融资的超短融，预计年化成本仅4.1%。未来如整合相关市级资源，将其做强、做优，可进一步提升其融资能力，降低融资成本，同时也可改善纳入其实施范围的项目的融资能力和管理能力。

　　此外，合理利用资本市场的力量也是应当重点关注的一个手段。整合融资平台公司，打造上市企业，通过证券市场拓展融资渠道，提高平台公司融资能力，是实现融资平台公司产业化转型、实现多种所有制形式的一条便捷之路。目前，苏州市级政府手中也有一些上市公司的控制权，在适当的时机，通过资产重组、实现“借壳上市”也可以加速平台公司产业化的进程。

　　3、构建市区协同体系。市、区平台分而治之、各负其职的现实使得整个苏州市区的资源和信用优势没有得到充分发挥。从融资成本的实际情况来看，市级各平台控制得差不多，融资成本基本在年化7%以下。而各区的情况则差异较大，除工业园区融资成本控制得较低之外，其他各区的融资成本都明显高于市级，部分区级平台2014年实际年化融资成本可能在10%以上，更不用提各乡镇的融资能力了。这个问题简单来看似乎很好解决——用市级的信用为各区背书，由信用较高的市级平台为各区平台提供担保，提高其融资能力不就行了?但事实远非如此简单快捷，由于责权利明确区分的现实，一旦各区资金紧张，银行和各外部金融机构的欠账是需要刚性兑付的，而都在同一政府领导下的市级平台公司这边的欠账可能就不是刚性的了。此外，对外提供担保会增加平台公司的或有负债，从而拉低其信用得分，市级平台也不愿去做这样的事情。、

　　就上述问题，建议：一是可以由市级平台以自身信用为基础，与外部金融机构合作成立融资租赁或其他类金融公司，以开展金融业务的形式向有需求的区级平台提供金融服务，而类金融公司除了利用股东直接投入的资本金外，还可以依托平台公司的信用优势，以较低成本对外拆借资金，使用资金杠杆;二是需要市财政对市级融资平台的对外融资行为进行背书，构建市区两级的信任机制和资金扣抵机制，使市级平台公司能够安心地为区级平台公司提供金融服务。这样一来，城市金融服务可以打破市、区两级行政管理的藩篱，用产业化和市场化的手段将市、区两级政府的资源和信用统筹利用，为苏州市区城市基础设施建设工作带来新的动力。

　　(作者单位为苏州城市建设投资发展有限责任公司)