彭军铖

基础设施建设的目的是要用于提供公共产品或者准公共产品。不同类型的基础设施，其收益存在很大差异。有些项目提供纯粹的公共产品，其自身基本没有收费能力，通常应该由政府来负责建设；有些项目可能本身收益能力较强，市场化程度较高，应该发挥市场机制的作用，让企业及各类市场投资主体进行建设；还有一类是处于中间状态的提供准公共产品的基础设施项目，有一定的收益能力，但是收益不足以弥补投资及项目运营支出，可以根据情况采用多种建设模式，比如公私合作的PPP模式。要分别针对不同类型基础设施项目的特点，选择不同的投资主体及项目运作模式。如何促进基础设施投融资主体健康发展，我们来谈谈一些设想，仁者见仁、智者见智，以开拓思路为目的，欢迎各位专家学者批评指正。

改革开放以来，随着我国工业化、城镇化进程不断加快、中央事权下沉，基础设施建设投资和地方政府可支配财力有限的矛盾日益凸显，地方建设的融资需求快速增长却又找不到合适的途径。根据预算法，我国地方政府不能直接作为负债及融资担保主体，不允许地方政府列赤字和接受银行借贷或者发行地方政府债券，在这种情况下很多地方政府开始尝试通过资产划拨、注入土地资产等成立投融资政府投融资平台公司，利用地方政府投融资平台公司融资来解决财政资金短缺、公共产品和公共服务供给不足的问题。这种以政府为主导的基础设施投融资主体应运而生。自1987年上海成立第一家地方政府投融资平台——上海久事公司开始，地方政府开始逐步建立起“政府主导、企业参与、市场运作”新型投融资体制，逐渐地方政府投融资平台公司成为以政府为主导的基础设施投融资主体。之后全国其他地区也不断成立新的政府投融资平台公司，数量在不断扩大。据不完全统计，截至2018年6月全国各级地方政府投融资平台公司数量已超过1.3万家。根据政府投融资平台公司这种基础设施投融资主体的特征、规模、功能、作用我们将政府为主导的基础设施投融资主体大致分为：       

1、综合型融资平台。这种综合性平台多在我国发达地区，如“上海城投、武汉城投”等，这种平台成立时间相对较长、自身经验丰富、管理实力强、企业运营良好、融资成本相对更低，资源禀赋优越，且较早参与市场化转型，是当地基础设施建设的主要力量。

2、专业型融资平台。是某一类或特定几类基建设施中的建设运营的主体，如交通投资公司、水务投资公司等。

3、园区型融资平台。主要承担经济开发区、高新区、出口加工区、保税区及自贸区等特定发展区域的基础设施融资、建设与运营，招商引资以及政府授权的公共服务职能。

4、空壳型融资平台。替代政府举债融资，但自身规模小、能力弱，容易造成政府债务的增加,这类平台终将淘汰。

为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，国家发布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号文，文件规定剥离融资政府投融资平台公司政府融资职能，融资政府投融资平台公司不得新增政府债务。文件鼓励推广使用政府与社会资本合作模式，让社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。这里所指的社会资本或者投资者就是以企业为主导的各类投融资主体。这些企业投融资主体独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。

项目启动后，项目公司这些主体通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。43号文要求剥离政府投融资平台公司政府融资功能，因此采取政府与社会资本合作模式来解决基础设施建设资金成为基础设施的另一种投融资模式，由于在项目公司里政府占股比例不能超过50%，因此迎来了以企业为主导的投融资主体的大发展。政府和社会资本合作方式主要包括：委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

政府投融资平台作为以政府为主导的基础设施投融资主体一般是由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立。所以其管理机构可能是同级政府或政府的某些部门，通常政府授权国有资产管理部门，负责平台企业的监管、对国有资产保值增值和经营绩效考核。

政府投融资平台通常定位代为政府履行重大城市基础设施项目的投资、建设和管理责任，或者集中为某一特定行业如交通、能源、环境、文化旅游等的发展提供投资建设的国有企业。主要职责是融资、投资基础设施和经营城市资产等。大型政府投融资平台公司一般通过有效的资产整合和重组，将若干个国有独资、控股、参股企业通过产权纽带，在集团公司之下设立多个与主营业务密切相关的专业化子公司，实行分级管理、分业经营。

以政府为主导的基础设施投融资主体功能有以下几点： 

  1、政府投融资平台公司可以有效配置资源，促进经济增长

  近年来，中国经济增长率之所以保持较高水平，政府投融资平台公司功不可没。由于中国各地区经济发展不平衡，东部产业要转型升级，中、西部渴望承接东部产业转移，投融资政府投融资平台公司对交通和城建的巨量资金投入，有力地促进了中国的产业转移，有利于中国经济的均衡发展。 

2、政府投融资平台公司能有效推进新型城镇化建设

城镇化的大发展，为地方经济发展提供了长期坚实的基础，为工业化创造了需求源泉 ，也为农村人口向城镇转移拓展了空间。 城镇化的加快和城市基础设施的更新改造必然带来大量的基础设施投资，融资政府投融资平台公司作为地方政府的国有独资企业，能够成为地方政府在城镇化建设中的重要抓手。

3、政府投融资平台公司能有效改善民生

政府投融资平台公司一度为地方政府筹集了大量的资金，投入了廉租房、公租房、棚户区改造等保障性住房项目、公立医院设施、 教育基础设施、文化体育基础设施和水利基础设施建设以及污水处理厂及管网、垃圾焚烧厂（填埋场）、水环境治理工程建设等。 这些民生类项目的建设，大大地改善了民生。 

4、政府投融资平台公司能有效拉动经济发展

2008年，美国次贷危机引发的金融危机传导到中国，国家为了应对而祭出了4万亿的投资计划，政府投融资平台公司扛起了为国护盘的大旗，担当起了稳增长、促发展的大任，帮助国家在困難時期实现经济的平稳过渡，政府投融资平台公司成为我国克服经济逆周期的重要“法器”之一。其二政府投融资平台公司可以通过混合所有制等方式吸引民间资本进入基础设施领域，充分发挥民间资本支持基础设施建设和民生工程建设的作用，激活民间投资；其三政府投融资平台公司通过项目投资可以拉动项目上下游相关产业链的发展。

1、可以通过代建制模式参与基础设施项目

民间经常把BT、非严格意义BT、代建制三种形式混作一谈，都称作委托代建，实际上区别很大。

BT是指通过招标产生项目代建单位，由其负责项目融资、建设，待项目建成后移交政府并由政府出资回购的模式。为防控风险，财预[2012]463号文明确不得以BT模式举借政府性债务。

所谓非严格意义BT指的是地方政府通过会议决议将项目直接分配给政府投融资平台公司，再由政府投融资平台公司负责筹资并建设，在该种模式下，政府很多时候并没有真正落实回购工程款，尽管监管部门的态度一再明确禁止，但在地方政府的授意和支持下，多年以来政府投融资平台公司还是以非严格意义BT模式在承接政府性项目，新形势下，这种方式将不可持续。

代建制是指政府通过一定的方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。2004年9月，财政部发布《关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（财建[2004]300号），首次对代建制下的投资计划制定、支出预算申报及编制、建设资金的拨付、项目会计核算及竣工决算、代建管理费核算等进行了较为详细的规定，比如，规定对于建设单位自行确定项目代建单位的，由建设单位直接负责向代建单位拨付资金，而对于政府设立（或授权）、政府招标产生代建单位的，财政部门根据项目代建单位的资金申请向其拨付；再比如规定代建管理费要与代建单位的代建绩效挂钩，代建管理费的拨付要与工程进度、建设质量等相结合。在此文发布后，全国多个省市也先后出台了地方项目代建制的管理办法。由于代建制模式无需项目融资，所以在国内的运用较为顺畅。代建制模式下项目建设资金的筹措不由政府投融资平台公司负责，而是由地方政府安排财政性资金来解决，不存在借项目之名新增融资债务的问题，因此以政府为主导的基础设施投融资主体可以通过代建制参与基础设施项目。

2、可以探索通过ABO模式参与基础设施项目

ABO（授权-建设-运营）是指由政府直接授权当地大型国企开展公益性或准公益性项目的投资、建设、运营，通常要求被授权的国企具备较强的项目融资、投资、管理和运营能力。该模式下，政府作为授权方，需要履行规则制定、绩效考核、支付授权经营服务费等职责；被授权的国企则需要履行业主职责，按约提供相关项目的投资、建设、运营等整体服务。

2016年4月，北京市交通委代表北京市政府与京投公司签署《北京市轨道交通授权经营协议》，协议明确京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源。这是一种既不同于PPP又不同于BT、代建制等传统委托代建的ABO模式。在监管部门大力整顿地方政府利用违法违规融资的背景下，ABO模式推出伊始被质疑可能违反了财政部关于以政府购买服务进行违规融资的相关规定。不过，从已有案例来看，ABO模式下被授权的国企最终向政府提供的是包括投资、建设、运营在内的一系列服务，其中所实施的项目也是在服务目标项下的项目，而且还具备较为明显的运营属性和经营特征，能够产生较为稳定的现金流入，因此我们认为ABO模式虽有瑕疵但并未违反财政部相关规定，可以作为政府为主导的基础设施投融资主体参与有运营要求的基础设施项目的一种方式。

1、可以采用PPP模式来参与基础设施项目

PPP模式通常是指政府与社会资本为提供公共产品或公共服务而建立的合作关系，在项目的论证设计、施工建设、运营管理等环节进行全过程合作，并共同承担风险，利益共享。

随着PPP模式的推广应用，政府投融资平台公司转型后可以通过PPP模式来承接政府项目。

市场化转型后的政府投融资平台公司，在基础设施和公共服务领域的施工、建设技术方面较为成熟；融资渠道相对比较通畅；具体项目运营经营丰富，比如收费公路、城市供电、供热、供水等；对当地的情况也很熟悉，参与PPP项目有着天然的优势。

政府投融资平台公司应该满足以下条件方能作为社会资本参与PPP项目。一是已经建立了现代企业制度、实现市场化运营的，其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置，并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能；二是按照银监发[2013] 10 号文要求完成政府投融资平台公司退出的审批程序，实现市场化运营，转型为一般公司。

PPP项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

财预[2015]225号文指出：取消融资政府投融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资政府投融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。

在遏制和化解地方政府隐性债务大背景下，政府和社会资本合作（PPP）项目未来支出责任是否属于政府债务时有争议，而《政府会计准则第8号——负债》则给这一争议划上句号。

政策支持市场化转型后的政府投融资平台公司参与PPP项目，合规的PPP项目不存在新增政府隐性债务问题，因此市场化转型到位的政府投融资平台公司作为社会资本采用PPP模式参与基础设施项目可行。

2、可以采用EPC模式来参与基础设施项目

以企业为主导的基础设施投融资主体包括各类社会资本和民间资本，也包括转型为市场化运作的原地方政府投融资平台公司。经过强身健体取得了相应的资质后，具备较强的竞争力的地方国企（转型后的地方政府投融资平台公司）则可以通过市场竞争的方式采取EPC（工程总承包）参与基础设施项目。

基础设施为国民经济各部门新增固定资产和生产能力，对建立新兴产业部门，调整原有经济结构，合理分布生产力，加速生产发展速度，以及为社会提供城市公共服务、住宅和科研、文教卫生设施，对于改善人民生活等，具有重要意义。因此做好基础设施融资是关键，当前地方基础设施投融资领域还存在的诸多问题，解决问题的根本出路在于体制创新。通过引入竞争机制，实现投融资主体多元化，达到消除阻碍各项改革的障碍，从而形成对促进地方基础设施投融资主体健康发展的有利环境。总体思路如下：

根据基础设施投融资的主体（简称投融资主体）投资人的不同可以将投融资主体分为以政府为主导的投融资主体和以企业为主导的投融资主体；根据专业属性可以分为综合性的投融资主体和专业性的投融资主体；根据是否有投资回报分为公益性投融资主体及商业性投融资主体；根据投资人企业属性分为国有投融资主体和民营投融资主体。

以政府为主导的投融资主体通常就是政府本身和各级投融资平台公司。根据国有资本的战略定位和发展目标，结合融资平台公司在经济社会发展特别是在城镇化发展中的作用、现状和发展需要，必须明确投融资平台公司作为政府特殊目的公司和公益性国有企业的发展定位，稳妥推进融资平台公司转型发展和规范发展，对于以政府为主导的投融资主体应该坚持“投资边界不越位、投资目的不营利、投资项目不挤出民间资本”的基本原则，坚持有所为、有所不为。

以企业为主导的基础设施投融资主体通常指市场化的建筑类企业，包含建筑类国企（含有建筑资质的各类央企、省属国企、市场化转型后的投融资平台公司）和有资质的建筑类民企。这些企业都是以盈利为目的的组织，因此基本参与的都是有收益的基础设施项目。这类投融资主体遵循市场化原则，无论是国企和民企都应该遵循在同一条起跑线上，公平竞争参与有收益的基础设施项目。

1、正确认识基础设施投融资是长期发展问题

城市基础设施在形态上具有固定性，实物形态上大都是永久性的建筑，供城市生产和居民生活长期使用，不能经常更新，更不能随意拆除废弃。建设基础设施是促进社会生产发展和提高民生福祉的重要手段。

基础设施的长期可用性和需要长期运维性决定了市政基础设施投融资是一个长期发展的问题，存在当期财政无法立即兑现的可能。在当前财力无法支撑市政基础设施投资建设时，财政政策和金融政策更应当尊重和顺应基础设施和城镇化的发展规律，建立起与其相匹配的投融资体系才能实现代际公平。

2、正确认识公益性基础设施建设投资的特点

基础设施项目有很大一部分是公益性项目。投资公益性项目的目的是为社会提供公共产品，公益性项目的特定主要有：一是公益性项目大部分集中在非生产经营性领域，形成的资产具有非盈利性；二是投资资金来源和使用具有无偿性；三是大部分公益性项目的使用具有无偿性，免费向全部社会成员提供服务；四是公益性项目投资所形成的资产，只有社会效益而没有经济效益，这些特点决定了项目本身很难产生现金流。公益性项目投资的这些特点决定了在提供公益性项目方面市场是“失灵”的，政府应该“有所为”，承担投资责任。

基础设施建设前期一代投入，后面数代受益，正如前人栽树、后人乘凉。用前期的集中大投入来产出全生命周期的社会效益或者可能包含的一部分经济效益。而绝大部分基础设施只有社会效益没有经济效益，该类项目决定了政府应该充分发挥以政府为主导的投融资主体作用；对于有一定收益的项目（自来水、污水处理等）应该发挥以企业为主导的基础设施投融资主体作用，提高投资效率，比如采用BOT模式的基础设施项目，虽然在特许经营期期限内，为收回前期投资，企业获取了相应的利润，但在运营期结束后，企业最终还是将设施无偿移交给了政府。因此充分发挥各投融资主体的优势，各主体之间优势互补，是提高基础设施投融资效率的重要手段。

投融资平台公司（简称平台公司）在没有转型为市场化运作的企业以前，承担的是政府投融资职能，有人说2015年1月1日开始不是了，虽然从国发43号文件规定来讲，确实如此。但是平台公司并没有因为该文件而立马脱离与地方政府关系，相反很多平台公司在这个时间节点后通过表外融资，将大量资金投入到地方基础设施当中去，形成了大量形似企业的债务而实为政府的债务，这也就是后面债务清查定性的隐性债务。

根据地方经济发展情况，特别是城镇化发展和基础设施投资建设需要，建议融资平台公司向三类企业转型发展。一是转型为纯公益性企业，这类企业承担公益性基础设施项目建设，承担政府投资主体职能，无融资职能，对纳入政府预算的无收益基建项目代政府投资，在建设期对承建商进行绩效考核，在运营期对项目进行全生命周期考核，实现按工程进度和绩效付费。这类公司不以盈利为目的，内部管理以提高效能、成本控制为主要考核指标，建议地方政府同时出台与之相配套的政策。二是转型为城市综合服务商、产业园区综合运营商或专业化的基础设施投资运营商。这类企业具有投融资职能，既依法承担政府项目投融资，也市场化参与项目建设。这类公司内部考核加入了盈利能力指标。三是对于一些市场化程度高、具备较强竞争力的融资平台公司，根据公司业务发展情况，可以转型为商业性国有企业，甚至可进一步试行投资主体多元化，引入战略投资者，转变为混合所有制企业。

1、厘清政府投融资平台公司与地方政府的责权利关系。

（1）明确政府信用的使用度。政策要求剥离融资平台公司承担的政府融资职能，明确了地方政府以出资额为限对融资平台承担有限责任的基本要求，也就是明确了合规合法的政府信用支持方式。

（2）建立科学结算制度。改变转型后的融资平台公司和地方政府在项目结算上以完成政府指令性投资任务的做法，实现国有企业承担相关基础设施和城镇化发展的投资职能从“做完再说”向“算完再做”的根本性转变。

（2）加快建立政府授权投资制度，明确转型为纯公益类国企的融资平台公司在政府授权投资的边界范围或行业领域内开展投资活动，明确其承担的政府授权投资职能，规范其投资行为。根据融资平台公司定位不同建立差异化的投融资机制，对于转型后公益性的国有企业（不具融资功能）、综合城市运营服务商类国有企业（具有融资功能，通常以项目收益为还款来源）、市场化运作商业类国有企业（具有融资功能、形成企业债务）区别对待。

（3）根据公益性国有企业的发展定位和要求，加强对转型为国有企业的融资平台公司进行不同的绩效考核评价标准，纯益性国有企业重点考核成本控制、效能提升方面的指标；对于城市运营服务商类国有企业不仅要考核成本控制，还要考核公共服务质量、营运效率和服务保障能力；对于商业类国企，按照商业类国有企业的绩效考核办法考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况。要根据从融资平台公司转型后的国有企业不同特点有区别地确定不同的考核指标。

（4）进一步明确融资平台公司转型为不同类型国有企业后的投资边界范围。纯公益性国有企业原则上不得超出政府投资事权边界范围，对纯公益性政府投资项目，在政府落实建设资金的前提下，可由纯公益性国有企业承担项目建设或履行业主职能，实行代建管理；城市运营服务商类企业应重点投资于地方有一定经营性收入的经营性项目或者准经营性项目，原则上不投资建设纯公益性项目。

2、厘清社会资本为主的投资主体与地方政府的关系。

（1）解决政府在城市基础设施投资中的越位和缺位问题。对于纯公益性的基础设施项目是政府的支出责任，这类没有现金流的项目，应该由政府或者其承担公益性项目的国有企业来承担投资责任；对于有现金流的基础设施项目要允许国有社会资本和民营社会资本共同平等参与，政府不得越位挤出社会资本尤其是民间资本参与经营性项目的投资机会。政府应该充分发挥其在政策上的优势，在指导监督企业的调价机制上不缺位，真正发挥各种投融资主体的特长，做到凯撒的归凯撒、上帝的归上帝，防止越位和缺位。

（2）激活以民间投资为代表的地方基础设施投资主体的活力。建议加大政策扶持力度，落实国民待遇的优惠政策同样适用于民间资本；对投资回报率低的基础设施项目可以通过财政贴息和建立合理的价格、税费机制等办法，激活民间投资意愿；允许民间资本参与城市供水、供气、污水及垃圾处理，道路、桥梁等公共设施建设；对已建成的基础设施、市政设施，采取所有权、经营权分离的办法，打破部门垄断，采取政企分开、取消特殊优惠等措施推向市场，民营企业通过公平竞争，获得经营权。

地方政府融资平台公司是地方基础设施和公共服务项目重要的投资主体，对作为政府特设机构的融资平台公司进行立法，有助于规范融资平台公司的投融资行为和促进其转型发展和规范发展，也有助于防范其潜在的债务风险。

1、融资平台公司立法的意义和目的

从有关发达国家设立专门机构或特殊目的载体的做法看，很重要的一点就是进行专门立法，通过立法明确该专门机构或特殊目的载体的职能特别是其与政府的责权利关系。融资平台公司立法的意义在于使得融资平台公司的投资、融资、建设和管理等行为具有法律依据，立法同时也有助于约束融资平台公司的相关行为、促进其更好地履行特定的公共服务职能并防范潜在的债务风险，从而促进融资平台公司健康稳定发展和实现可持续融资。从国际国内有关融资平台公司的立法经验和做法看，立法的主要目的通常有三个方面。一是明确融资平台公司作为专门机构或特殊目的载体（公司）的性质和职能定位。二是建立政府授权投资制度，明确其在授权范围内的相关责权利，包括投资、建设、融资、运营、债务偿还、信息披露等方面。三是明确政府及有关部门的责权利，包括政府在重大决策、重大人事任免、重大投资项目安排、投资、运营补贴以及绩效考核监管等方面。

我国当前处于人均GDP约9000美元的经济发展阶段和城镇化率约59.58%的城镇化发展阶段，地方政府在基础设施和公共服务等领域仍然存在巨大的投融资需求。剥离融资平台公司的政府融资职能虽然在法律上和形式上均可以实现，但融资平台公司承担的政府投资职能实质上很难、也没有必要真正剥离。实际上，具有价格/收费机制、市场化程度较高的部分基础设施和公共服务领域，由政府融资平台公司或政府授权投资主体（公司）投资、融资、建设和运营，往往比政府所属部门或事业单位更具效率。部分发达国家之所以设立专门的政府机构或特殊目的公司并进行专门立法，其目的实际上也是为了更好地履行经济社会特定领域主要是基础设施和公共服务领域的政府投资职能或事权，从而促进该特定领域持续、快速发展。

2、融资平台公司立法的主要内容

为理顺地方融资平台公司与地方政府的责权利关系，规范融资平台公司的投资、融资行为，建议地方政府可对本地区急需加快发展、又难以完全市场化运作的特定领域，如基础设施“补短板”领域或脱贫攻坚、生态环保等领域的融资平台公司进行专门立法，如制定融资平台公司管理条例或管理办法。通过这种专门性质的立法，明确对承担该特定领域投资职能的融资平台公司的职责、宗旨、法人治理结构、投资边界范围、重大人事任免、投融资决策机制、投资项目管理制度、信息披露制度、绩效考核评价办法、重大决策责任追究机制以及政府职责、政府支持性政策等重大事项，从而使得融资平台公司在该特定领域的投资、融资、建设和运营等行为，及其与政府的责权利关系建立在法治化的基础上。同时，通过专门立法，地方政府实际上也在法律法规层面上建立了对特定领域的融资平台公司的授权投资制度。为提高这类专项法规的权威性，增强其约束力，建议该立法应提交同级地方人代会审议通过。

为加快推动和指导地方政府开展融资平台公司的立法工作，明确政府和融资平台公司的责权利关系，建立政府授权投资体制，促进融资平台公司可持续融资和发展，建议国家发展改革委会同司法、财政、住建、交通、水利等有关部门联合制定有关地方融资平台公司立法或管理办法的指导意见。

按照实质重于形式的原则，本文有些观点是基于平台公司作为政府投资主体而提出。由于《政府投资条例》已经正式实施，这将对处于市场化转型的平台公司的投融资活动产生深远影响，《条例》指出政府投资项目要和财政预算挂钩，地方平台公司不再作为政府投资项目的投融资主体。随着我国城建投融资体制改革的不断深入，地方政府投融资平台将转型为市场化主体和地方国企，如何承接和运作政府投资项目将成为平台公司必须面对和探索的问题。笔者认为，将来在难以完全市场化运作的特定领域还要继续发挥融资平台的积极作用，而对于市场化程度高的项目，则适合引入社会投资主体来建设。

注：本文引用中资公司《促进地方融资平台公司市场化转型》、国家发改委投资研究所体制政策研究室主任吴亚平在2018中国PPP投资论坛上的观点。