丁伯康

    “十四五”规划是在2020年实现全面建成小康社会目标后所启动的第一个五年计划，2020年是制定“十四五”发展战略规划的启动年和关键年。“十四五”发展战略规划的制定和以往是有很大不同的。一方面，社会经济的发展面临诸多的不确定因素和影响。另一方面，所有方面的改革和发展任务，又需要通过整体性、结构性调整和高质量发展，来实现跨越中等收入陷阱、走向基本现代化和实现民族伟大复兴的历史目标。因此，“十四五”发展战略规划的制定，不再是一个简简单单的任务，而是面向历史和未来需要采取的实实在在行动，需要更加地务实和重视其落地。

    一、以改革创新破解发展难题是保证“十四五”战略规划落地的前提

    今年是全国上下启动“十四五”发展战略规划制定的关键一年。正如李克强总理所说的，“十四五”时期，外部环境可能更加复杂，不确定性和挑战更多，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期，人民对美好生活有更多期盼。编制好“十四五”规划，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把发展机遇研判准，把困难挑战分析透，立足我国基本国情和发展阶段，坚持发展第一要务，突出保持经济运行在合理区间、推动高质量发展，突出以人民为中心的发展思想，突出以改革创新破解发展难题，实事求是、遵循规律，着眼长远、统筹兼顾，提出“十四五”时期发展目标、工作思路、重点任务，给社会良好预期，激励全国上下努力奋进。

    要做好“十四五”规划工作，就要认真谋划“十四五”时期经济社会发展的重要支撑。要围绕推动经济发展、增进人民福祉、防范化解风险等，研究推出一批重大政策。要围绕增强发展内生动力、激发市场活力，研究推出一批重大改革开放举措，尤其要按照厘清政府和市场、政府和社会关系的要求，在深化“放管服”改革、打造市场化法治化国际化营商环境上取得更大进展。要围绕补短板、促升级、增后劲、惠民生，研究推出一批重大工程和项目，更加注重发挥社会力量作用，着力提升基础设施水平，增强产业创新力和竞争力，促进改善生态环境，提高人民群众生活水平。

    综上所述，“十四五”战略规划的制定，无一不是围绕我国经济社会高质量发展中的具体问题展开，但是又从前瞻性、创新性和实操性方面，提出了更高的要求，就是要探索和找到一系列具体问题的政策、举措和解决办法。因此，我们说高质量发展时代的“十四五”战略规划，在落地方面提出了新的更高要求。

    二、以传统思维推论、抄袭和假设出来的战略规划，落地一定是缺项

    这一段时间，我们翻阅了不少“十三五”期间政府投融资平台公司的战略规划咨询报告，与现在企业发展的情况进行了对比。总体感觉是什么呢？就是规划设计单位理念的差异，一定会对企业的发展产生不同的影响，规划方法正确与否，也直接影响方案实施的效果接不接地气。只有与时俱进，结合外部发展要求和企业实际，经过周密论证与科学分析的战略规划报告，才存在规划引领的价值。

    如果还局限在充分假设、概念性阐述和主观的推演上，还是按照传统的思维方式，理论化照搬照抄过去同类企业的战略框架和文本，那么在规划落地的指导性和操作性方面，一定是不接地气的，落地也一定是这类规划的缺项。

    比如当前政府投融资平台公司大都面临在某些实体产业的投资和金融领域的发展问题，这些基本是脱离了过去政府平台公司具备的竞争能力和资源的设计。因此，不少战略规划方案只着重于宏观层面的分析和判断，在具体实现方法和路径方面鲜有涉及。对于政府投融资平台公司未来到底如何投资、如何管理、如何运营，也仅仅是按照传统思维的主观假设，谈落地就显得难上加难。

    因此，这需要更多的结合国内外最前沿的理论和方法、国内同类企业成功的经验以及不同地区政府投融资平台公司发展的实际状况，进行全面的分析、对比和判断，才能够最终找到解决问题的根本方法，提高方案的落地性。

    三、选择正确的对标企业是避免战略规划落地失误的基本要求

    谈到成功的政府投融资平台，无论是国际，还是国内的，凡是发展比较快，做得比较大、比较成功的，他们都有一个共同的特点，就是有一个明确的政策和环境支持下的战略发展定力。如多元化经营，专业化发展；市场化经营，企业化管理；有所为，有所不为等等。也就是说他们一般的发展路径都是，在基于不同管理体制下，必须选择一个先进的机制来运行。

    面向“十四五”，企业的定位已发生根本性的改变。对于政府投融资平台公司的战略选择，最困难的莫过于在未来的发展过程中，既要考虑解决过去政府存量债务处理问题，又不能为政府带来新的隐性债务，同时还需要为政府承担一些政府性项目的投资和运营管理任务。因此，在鼓不鼓励兼顾、统筹市场化项目和政府性项目，和在政府授权经营范围内，最大限度的利用市场化机制，投资政府性项目之间，就形成了本质上的冲突。这方面比较典型的地方政府投融资平台公司有不少，但是适合自己对比选择和参考借鉴的并不多。

    因此在战略规划设计前期，我们要回答一个成功的政府投融资平台要兼顾和统筹市场化项目和政策性项目的本意是什么？充分利用市场化机制的核心是什么？如何聚焦市场化项目与政府性项目，实现多元化、多取向、多功能地服务地方产业发展以及在地方市场化项目投资、建设和运营方面的战略选择？这牵涉到不一样的目标参考会有不一样的路径选择。

    四、避免因政策性项目和市场化项目统筹带来战略和发展方面的偏差

    政府投融资平台公司，经过四个层次和五个版本（指城投公司运行1.0到5.0版本）的发展升级，在各地经济和社会发展中，发挥了不同的功能和作用。地方政府对平台公司的发展定位也各不相同。但是作为城市建设投融资主体和产业化投资、运作主体，正在被越来越多的地方政府接受。

    按照“政府主导、市场运作、企业管理”的原则，发挥投融资平台公司在城市基础设施和公共服务领域的战略投资、产业培养、国有资本运营等功能，支持地方政府重大项目的建设和产业发展，已成为“十四五”地方政府投融资平台公司新的战略选择。

    如何在“十四五”战略咨询方案设计中，解决好地方政府投融资平台公司政策性项目与市场化项目的协调推进问题，我们不仅需要在政府投融资平台公司的愿景和战略定位上，进行明确。同时也要在方案里，充分阐述清楚如何才能解决好其政策性与市场化的兼容问题。

    因为运用市场化机制和手段，运行和管理政府投融资平台公司，与实施推进政策性和市场化项目之间，还是存在明显差异的。这不仅仅涉及到政府投融资平台公司所投项目的类型、区域特点和产业发展之间的关系，还关系到对投融资平台公司在不同产业领域、业务板块的投资和管理模式，是否符合地方政府的意愿和要求。如果定位是兼容并蓄这样也可以，那么这样的判断依据是什么？促进地方经济和产业发展的投资行为与平台公司核心业务发展的差异性在哪？战略措施又体现在哪里，如何实现等？都是无法回避的。

    因此无论战略规划咨询方案提出的愿景和定位是怎样，企业需要的不是提出一些概念和满足部分喜好，要的是经过具体分析、论证后，它的实质特点和定位差异，以免在未来的实施中，出现因政策性项目和市场化项目统筹带来战略上和发展中的偏差。

    五、出清资源和能力才是战略规划接地气能落地的根本

    战略规划方案的制定，一般都是围绕企业现有的资源、能力和业务架构提出的。但是如果在规划时，固守现有的资源、能力和产业分析，这既不符合目前“十四五”高质量发展的总体环境和要求，也不适应新时期国有投融资平台公司的资源和能力现状。“十四五”，无论对一个新公司还是一个老企业，分析和出清资源、能力，至关重要。这里所指的资源既有有形的，也有无形的；既有短期的，也有长期的；能力既包括自有的能力，也包括整合的能力。那么这些资源和能力究竟有多少？在哪里？实现的路径？

    特别是对于一些刚刚提出转型发展的新公司，战略规划咨询报告更重要的是需要帮助他们，在全方位比较和分析资源和能力基础上，参照其它地区和成功企业的类似经验，谋划好在产业、投资、经营和管理活动方面，更加健康、快速发展和壮大的问题，也只有这样的发展战略规划才具有实际的价值。如果没有准确的认识和经过全方位分析，所制定的发展战略规划，其参考意义不大，充其量是敷衍了事。

    如在进行产业投资板块的规划过程中，重点不是考虑产业的布局，考虑如何投资龙头企业和中小微企业，而是要考虑在不同产业方向的对外投资，我们的能力是否达到，我们所采取的管理模式，资源匹配是否跟得上管控要求。毕竟战略规划和实际运作是不一样的，产业投资与企业投资也不一样。当然这些也都和企业总体战略和业务发展战略有关。又如推进战略实施的举措，可能企业更关心的是公司及下属部门、控参股企业的治理结构设计、组织结构优化，管控模式的建立是怎样考虑基于公司管理能力下，共同发挥最大的协同效率，如果这些没设计好，方案无论设计何种模式、工具、行动计划和目标，也只能是可看不可用，战略规划的目标也不可能实现。

    六、投融资和资本运作战略是“十四五”战略不可或缺的部分

    对于地方政府投融资平台公司而言，在“十四五”期间，平台公司的发展面临着一个极大的历史机遇，就是全面奔小康、推动新型城镇化向纵深发展。随之而来的是产城融合和产融结合，这是地方政府投融资平台公司不可忽视的转型抓手和发展抓手。因此，面对新经济、新技术时代，投融资运作和资本运作方面的战略规划设计就显得十分重要。在这方面不是简单的罗列一些投融资模式和方式方法，也不是将别的企业在投融资运作和资本运作方面的经验做法，简单的结合，写进战略规划咨询报告中。它必须涉及到企业集团总部以及未来的下属公司，如何在投融资和资本运作方面，提出与企业集团整体发展战略规划相匹配的投融资规划，发展目标和实现路径设计。

    要制定好企业的投融资和资本运作规划，首先要立足现有的业务、资源、资产和资金状况，结合未来企业投资的资金需求和财务结构的优化调整，包括逐步调整和优化企业的产业投资结构和资产结构，以及在盘活存量资产和收购重组方面，同步实现财务结构的调整。同时还需要围绕加大资本运作的力度，加快培育优势产业中的上市公司主体，以实现核心主业的上市等。

    要制定地方政府投融资平台公司的投融资和资本运作规划，就要充分认识政府倡导市场化运作的目的，是逐步提高国有资产投资效率和经营管理水平，发挥好政府资金和基金的撬动作用和充分发挥市场配置资源的根本性作用。同时也要解决好政府部门和企业之间政企不分、运营低效的问题。通过战略规划的实施，保证政府投融资平台公司真正满足“政府引领、专业管理、市场运作”的要求，逐步发展成为按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度打造的市场化主体。

    作者简介：丁伯康博士，系国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家，现任住建部中国建设会计学会投融资专业委员会副主任、中国现代集团有限公司董事长兼现代研究院院长、江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长。