国办35号文背景下地方融资平台公司转型方向初探
关于《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号）（以下简称“国办35号文”），网上已有诸多文章介绍其内容及影响，根据网传国办35号文的解读，将地方国企统分为三大类，对其融资政策进行差异化约束管理，类似于政府融资平台的三道红线，基本上堵死了地方融资平台新增融资的路径。
1.融资平台：在监管名单内的平台公司，原则上只能借新还旧且不含利息；
2.参照平台：12个高风险重点省份原则上只能借新还旧，其他省份带条件新增；
3.普通国企：可以新增融资，但明确债务仅由企业自己偿还。
一、问题本质
地方融资平台是具有中国特色社会主义市场经济的重要组成部分，是地方政府干预经济运行的重要手段之一，依托资源二次配置调节资源流向，从而加速地方基础设施建设和提高区域经济发展高效运行。地方政府融资平台公司主要问题包括短期债务压力较大、存量资产（含投资）收益低、造血功能不强、核心主业缺失及市场化机制不健全等。产生上述现象的根源在于平台公司融合了“国资”“财政”“发改”三种职能，肩负了“社会”与“经济”双重属性。在当前地方政府事权与财权错位背景下，国资国企改革现阶段无法有效解决平台公司市场化体制问题。
二、转型方向
据统计，2013年-2022年的10年间中国的“三驾马车”投资、消费、出口中，投资始终占据45%左右的高位。在目前内需不振，出口下滑尚未稳住的情况下，投资显得尤为重要，而地方政府的投资将起到决定性的引导作用。
当下地方经济发展面临存量债务化解问题、政府项目融资问题、财政可持续运行三大“瓶颈问题”。如果不能有效化解，地方经济的恢复和提振将收效甚微。未来，要保证地方财政的持续健康运行，就需要靠国有经济和国有企业的做大做强做优，也就是靠国资国企的助力。
根据国办35号文，仅第三类普通国有企业在债务融资方面不受限制。因此，地方政府融资平台公司需要通过重组整合，组建按市场化规则经营的非建投类国有企业成为破解地方政府融资平台后续发展的关键举措。其中需进行新增债券融资的国企建议按照“产业类”的定位谋求发展，并在资产、收入、利润三方面满足交易所的“335准则”（非经营性资产-城建类资产占总资产比重不超过30%，非经营性收入-城建类收入占总收入比重不超过30%，财政补贴占净利润比重不得超过50%）。
因此，在国办35号文以后，组建按市场化原则运营的非建投类产业类国有企业成为解决地方政府融资平台后续发展的关键举措。目前已有不少地方正在积极组建此类国企。
党的二十大报告在论述“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”部分时，专门将“建设现代化产业体系”作为重要内容进行强调。加快产业结构优化升级，建设现代化产业体系，是构建新发展格局的必然选择。1月份在京召开的地方国资委负责人会议上则明确提出，“必须立足发展实体经济，推动国有企业加快传统产业转型升级，大力发展战略性新兴产业和未来产业，有力支撑我国现代化产业体系建设。”这为国有企业参与建设现代产业体系，推动经济高质量发展明确了路径。
三、转型意义
按照美国学者迈克尔·波特的国家竞争优势理论，经济发展在不同发展阶段的驱动力量是不一样的，我国在经历了要素驱动阶段、投资驱动阶段后，随着后城镇化时代的到来，已进入了创新驱动阶段。我国经济发展正在从高速度向高质量发展阶段爬坡转型。
地方政府融资平台的使命是服务地方城镇建设和经济社会发展，作为城市发展的参与者、建设者，在我国城镇化发展浪潮中通过建设基础设施和公共服务配套等方面，发挥了历史性、基础性、引领性和关键性作用。随着我国城镇化率的提升，已步入后城镇化时代，城市发展的重点转变，国有企业作为国民经济发展的排头兵、主力军，也将在新时期推动经济高质量发展中起到重要带动作用。
四、组建模式
目前国有整合重组方式主要有新立重组和改组重组两个类型，新立方式是指新成立一家新的按市场化运营的国有企业，再将其他相关国有企业股权和国有资产无偿划入；改组方式是指即选择一家没有隐债不在监管清单的国有企业作为产业集团母公司，然后以此母公司为平台进行产业集团的重组整合。
国有企业进行新增融资和发行债券时，不单单企业本身、其母公司、担保企业如果属于监管清单内平台公司，均可能通不过审核。因此建议市县地方政府根据国资监管体系升级及国企深化改革要求，在政府融资按2+N的模式进行区域国有企业重组整合，第一个“1”，平台公司之上组建新的国有资本运营公司，以此为母公司将主要融资载体的国有企业股权划入，成为新组建国有资本运营公司的全资子公司。第二个“1”，同时另设国资直接控股、严格按市场化原则运营的国有企业，作为融资主体企业或担保主体备选方案。这样就可以保证新增融资主体企业、母公司、担保企业均为非平台类国有企业，从而大大提高新增融资审核通过几率。
五、产业布局
由地方政府牵头，充分发挥国企独特优势，对辖区产业进行全方位梳理调研，积极支持先进技术，逐步实现产业带动。在充分了解本区域产业结构和导向的前提下，应避免完全竞争类产业，选择具有政策或资源优势的产业组建产业集团，以产业链为重组骨架，因地制宜、前瞻布局。
1.城乡基础设施建设及产业链运营
依托承担地方政府基础设施建设任务形成的运营能力，培育或整合具有较高资质工程设计和施工企业，业务领域由单纯的代建代管向全过程咨询、建材生产经营、工程施工、后期运营纵深，延长在基础设施建设领域的业务链条。由地方基础设施投资建设企业向基础设施建设产业链综合管理运营企业转型，形成全价值链的整体建设运营能力，实现健康持续发展，获取长远稳定收益。盈利模式主要是在维护产业链相关企业合理利润的前提下通过资源优势获取产业链超额利润。
2.具有政策优势的产业
国有企业可以充分发挥身份优势的产业，如金融产业、绿色产业、交通产业等。在业务发展方式上，可组建为金控公司、新能源公司、交通投资公司等等，围绕核心主线行业推进业务发展。可整合的资产包括：小贷、担保等国有金融企业股权；分布式光伏、风电等新能源相关资产；交通规划设计、公路养护等交通上下游相关股权资产。
3.具有资源优势的产业
依托国有资源、资产，如旅游景点、园区运营、城市运营等组建的企业；以及围绕地方区域资源禀赋，诸如探矿权、水域使用权等资源型特许经营权组建的企业。建议通过引入行业优质企业借力发展。
4.培育和导入创新产业
围绕区域十四五产业发展规划，构建产业平台和资本平台。通过设立私募股权投资基金或者参与政府投资基金，以少量政府资金吸引大量社会资本，通过股权投资吸引区域外先进优质产业，如生态环保、智慧停车、新兴能源、装配式建筑等新兴企业。以及培育区域内优质种子企业，逐步孵化。培育区域内产业资源，带动区域产业发展、提升区域价值，助力区域经济高质量发展。
六、案例分享
下面分享两个在国办35号文后，国企重组和产业类国企组建情况及业务发展布局的案例。
案例一、西部某县
新设全资国有资本运营公司A作为县属国有资本运营主要载体，将原县属主要平台公司B的股权划入A公司。B公司下属有隐性政府债务或主要以城建类业务为主的公司保留。同时将B公司下属无隐债产业板块的子公司C的股权上划至A公司，与B公司并行为A公司的子公司，然后以C公司为产业发展主要载体。考虑到子公司极有可能因为母公司涉及隐债或在监管名单内，导致无法新增融资额度，故将B公司下属经营状况较好的产业类公司的股权在经过整合重组、规划设计提升后划入C公司。由于受国办35号文影响，母公司A及平台公司B均以城建类业务为主，因此融资会受到限制。而C公司和母公司A均为新设公司，不涉隐债，不在监管名单内，同时C公司是以产业类业务为主，融资不会受到影响。
案例二、西南部某民族地区某县级市
区域内区县政府平台公司采取以市带县模式，该市平台公司A由州属平台公司控股，为规避连带风险，市政府采取双平台运行模式进行市属国有企业重组整合。
（一）由于大部分政府性债务在A公司，建议保留A平台公司适当注入业务维持运营，作为政府性债务借新旧还的载体公司。
（二）由于当地国有企业股权及大部分资产在A公司，而A公司为州平台公司控股，是非独资国有企业，不易进行股权划转。建议改组国资直接控股、无隐债且不在监管名单内的企业B作为新的国有资本运作公司。所以计划以后以B公司为国有资本运作主要平台，根据建设和产业业务发展需要设立三级子公司，严格按市场化要求运营业务。
